Главная "Авеню" >> Законодательство>>

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 17 ноября 2009 года

Анисимов Алексей Павлович - ведущий научный сотрудник сектора современного права Научно-исследовательского института общественных и гуманитарных наук Волгоградской академии государственной службы, доктор юридических наук.

Матохина Анна Евгеньевна - преподаватель кафедры земельного права Волгоградской государственной сельскохозяйственной академии.

Савенко Оксана Валерьевна - юрист Волгоградской областной общественной организации "Информационный центр "Волгоград-Экопресс".

Предлагаемый Комментарий посвящен рассмотрению одной из самых сложных в теории и практике земельного права процедуре, связанной с изменением категорий земель.

В правоприменительной практике представляют определенную сложность оценка обоснованности изменения категорий земель; порядок подготовки документов, необходимых для принятия решений о переводе земель из одной категории в другую; содержание таких ходатайств и сроки их рассмотрения; процедуры внесения изменений в государственный кадастр недвижимости и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

Авторы настоящего Комментария дают ответ на эти и многие другие вопросы. Для создания у читателя реальных представлений о составе и площади категорий земель, равно как и в ряде других случаев, авторами были задействованы статистические сведения, содержащиеся в официально опубликованном Государственном (национальном) докладе о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2007 г.

Кроме того, в Комментарии проводится анализ правового режима всех категорий земель в земельном фонде России, правовых последствий перевода земель и земельных участков из одной категории в другую для правообладателей земельных участков - граждан и юридических лиц.

При подготовке издания использованы нормативные правовые акты по состоянию на 17 ноября 2009 года.

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую

Статья 2. Состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую

Статья 3. Порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую

Статья 4. Основания отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую

Статья 5. Внесение изменений в государственный кадастр недвижимости и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую

Статья 6. Перевод земельных участков из состава земель одной категории в другую в случае изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд

Глава 2. Особенности перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую

Статья 7. Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию

Статья 8. Особенности перевода земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также перевода земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов

Статья 9. Особенности перевода земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель в другую категорию

Статья 10. Особенности перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также перевода земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов

Статья 11. Особенности перевода земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий

Статья 12. Особенности перевода земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также особенности перевода земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда

Статья 13. Особенности перевода земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель

Глава 3. Переходные и заключительные положения

Статья 14. Отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории

Статья 15. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую и отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории земель до разграничения государственной собственности на землю

Статья 15.1. Перевод земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков из состава таких земель в другую категорию в связи с организацией проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году в городе Владивостоке

Статья 16. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации

Статья 17. Утратила силу

Статья 18. О внесении изменения в статью 4 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"

Статья 19. О внесении изменений в Федеральный закон "Об экологической экспертизе"

Статья 20. Утратила силу

Статья 21. Вступление в силу настоящего Федерального закона

(в ред. Федеральных законов

от 21.07.2005 N 111-ФЗ, от 17.04.2006 N 53-ФЗ,

от 03.06.2006 N 73-ФЗ, от 04.12.2006 N 201-ФЗ,

от 18.12.2006 N 232-ФЗ, от 10.05.2007 N 69-ФЗ,

от 30.10.2007 N 240-ФЗ, от 08.11.2007 N 261-ФЗ,

от 13.05.2008 N 66-ФЗ, от 23.07.2008 N 160-ФЗ,

от 14.03.2009 N 32-ФЗ, от 08.05.2009 N 93-ФЗ)

Статья 1. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую

Комментарий к статье 1

1. В комментируемой статье речь идет об источниках права, регулирующих отношения, возникающие в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую. Источник права в самом общем виде представляет собой закрепление общеобязательных правовых норм в форме нормативного правового акта, правового обычая, судебного прецедента или нормативного договора.

В качестве источника правового регулирования отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, не указана Конституция РФ. Между тем именно с положений Основного Закона страны начинается законодательная регламентация всех отношений в нашем государстве, так или иначе связанных с землей. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ст. 76 Конституции РФ).

Говоря о федеральном законодательстве, в первую очередь необходимо обратить внимание на нормы ГК РФ, регулирующие отношения, возникающие по поводу объектов недвижимости и земельных участков как разновидности таких объектов (например, в части вещных прав на земельные участки, регулирование договорных отношений по поводу земельных участков и т.д.).

Основным законодательным актом, регулирующим земельные отношения, является ЗК РФ. Его значение в регулировании земельных отношений заключается главным образом в том, что в нем определяется исчерпывающий перечень объектов земельных отношений:

- земля как природный объект и природный ресурс;

- земельный участок как часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами;

- части земельных участков.

ЗК РФ определяет процедуру приобретения и прекращения прав на земельные участки, ограничения прав на землю, конкретизирует перечень вещных и обязательственных прав на земельные участки, предусмотренный ГК РФ.

2. ЗК РФ содержит исчерпывающий список категорий земель в зависимости от их целевого назначения:

- земли сельскохозяйственного назначения;

- земли населенных пунктов;

- земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

- земли особо охраняемых территорий и объектов;

- земли лесного фонда;

- земли водного фонда;

- земли запаса.

В зависимости от принадлежности земельного участка к одной из указанных категорий земель, определяется его правовой режим, в том числе оборотоспособность, субъектный состав, содержание правомочий собственника либо иного правообладателя такого земельного участка и т.д.

Согласно ст. 8 ЗК РФ перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении:

- земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации;

- земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления;

- земель, находящихся в частной собственности: земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.

Категория земель указывается в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков; договорах, предметом которых являются земельные участки; государственном кадастре недвижимости; документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Деление земельного фонда России на указанные выше семь категорий предполагает установление для каждой категории земель целевого назначения - то есть одного или нескольких видов (вариантов) хозяйственного, рекреационного, жилого или иного использования соответствующей территории. Целевое назначение, устанавливаемое для каждой категории земель, конкретизируется для отдельных частей (субкатегорий) любой категории земель (за исключением земель запаса) посредством установления видов разрешенного использования.

Например, целевое назначение категории земель населенных пунктов заключается в том, чтобы служить пространственным базисом для размещения жилых, общественно-деловых, промышленных, рекреационных и иных объектов жизнеобеспечения населения. В результате градостроительного зонирования территория населенного пункта делится на территориальные зоны, для каждой из которых устанавливается градостроительный регламент. Именно градостроительный регламент определяет виды разрешенного использования жилой территориальной зоны, промышленной, зоны сельскохозяйственного использования и т.д.

Таким образом, большинство категорий земель имеют сложную внутреннюю структуру, а их единое целевое назначение дополняется и уточняется посредством установления для части категории земель видов разрешенного использования.

3. Одним из источников правового регулирования, упомянутых в настоящей статье, является сам комментируемый Закон. Он устанавливает порядок подготовки, подачи и рассмотрения документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, особенности перевода земель в зависимости от их целевого назначения, особенности отнесения земель или земельных участков к определенной категории, в том числе и до разграничения государственной собственности на землю.

В качестве источников правового регулирования отношений по переводу земель или земельных участков из одной категории в другую следует упомянуть указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные правовые акты, издаваемые в соответствии с ЗК РФ, комментируемым Законом и иными федеральными законами в пределах компетенции федеральных органов исполнительной власти. В контексте комментируемого Закона следует выделить:

- Постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии". Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, государственного земельного контроля. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляет функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации;

- Постановление Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 48 "О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий";

- Приказ Минэкономразвития от 13 июля 2006 г. N 186 "Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной услуги "Предоставление заинтересованным лицам сведений государственного земельного кадастра";

- Приказ Роснедвижимости от 15 сентября 2005 г. N П/0178 "О повышении эффективности работы по осуществлению контроля за проведением землеустройства и утверждению землеустроительной документации при изменении целевого назначения земель (переводе земель из одной категории в другую)";

- письмо Роснедвижимости от 25 сентября 2007 г. N ВК/2968 "Об определении кадастровой стоимости земельного участка сельскохозяйственного назначения для целей перевода в другие категории" и т.д.

4. Субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные не противоречащие ЗК РФ, комментируемому Закону и иным федеральным законам нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения. Применительно к переводу земель и земельных участков из одной категории в другую, правотворческая деятельность субъектов РФ может развиваться по двум направлениям: посредством принятия отдельного закона по вопросам перевода земель; посредством включения норм о порядке перевода земель из одной категории в другую в иные законы.

Так, Закон Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. N 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" устанавливает, что перевод земель из одной категории в другую производится высшим исполнительным органом государственной власти Краснодарского края и органом местного самоуправления в зависимости от разграничения земель, причем первый из них устанавливает содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации. Похожие положения имеются в Законе Тверской области от 9 апреля 2008 г. N 49-ЗО "О регулировании отдельных земельных отношений в Тверской области". В Законе Воронежской области от 9 июня 1995 года N 18-з "О регулировании земельных отношений в Воронежской области" содержится ст. 7, полностью посвященная регулированию отнесения земель к категориям, переводу их из одной категории в другую.

Однако в ряде регионов России подобные законы утратили силу либо до сих пор не приняты.

По вопросу принятия субъектами РФ законов о переводе земель и земельных участков из одной категории в другую формируется судебная практика.

Так, Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в судебном заседании 28 июня 2006 г. было рассмотрено гражданское дело по заявлению Ленинградского природоохранного межрайонного прокурора о признании недействующим Областного закона N 51-оз от 22 июня 2005 г. "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую в Ленинградской области" по кассационному представлению Ленинградского природоохранного межрайонного прокурора на решение Ленинградского областного суда от 13 февраля 2006 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Прокурор обратился в суд, обосновывая свои требования наличием факта нарушения ст. 12 ФЗ "Об экологической экспертизе", в соответствии с которой проект названного Областного закона не прошел государственную экологическую экспертизу, хотя реализация оспариваемого Закона может привести к негативному воздействию на окружающую среду. Судебной коллегией было выяснено, что нормативный акт региона не противоречит действующему законодательству, был принят в исполнение положений ст. 8 Земельного кодекса РФ и ст. ст. 1 - 2 ФЗ "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую". При таком положении решение суда об отказе в удовлетворении требований прокурора является законным и обоснованным. Подробнее см. - Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 июня 2006 г. N 33-Г06-10.

Статья 2. Состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую

Комментарий к статье 2

1. Основным документом для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую комментируемая статья признает ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, подаваемое в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

Из анализа действующего законодательства следует, что заинтересованным в переводе земель или земельного участка лицом может быть любое лицо, способное подтвердить свои права на землю: граждане и юридические лица - собственники земельных участков; землепользователи - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования; землевладельцы - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения; арендаторы земельных участков - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды. В отношении земель федерального, регионального и местного значения заинтересованным лицом является соответствующий специально уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. Ходатайство подается в орган, уполномоченный осуществлять перевод земель и земельных участков из одной категории в другую. Им является в отношении:

- земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительство Российской Федерации;

- земель, находящихся в собственности субъектов РФ, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - орган исполнительной власти субъекта РФ (администрация, мэрия, правительство). В свою очередь, решением исполнительного органа субъекта РФ ответственность за принятие рассматриваемых решений обычно возлагается на одно из структурных подразделений администрации (правительства) субъекта РФ. Например, в Волгоградской области таким уполномоченным органом является Комитет по управлению государственным имуществом Администрации Волгоградской области;

- земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - орган местного самоуправления (администрация муниципального района, городского округа, поселения).

Помимо этого, земли, находящиеся в частной собственности, могут быть переведены из одной категории в другую:

- органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - в отношении земель сельскохозяйственного назначения;

- органами местного самоуправления - в отношении земель иного целевого назначения.

2. Комментируемая статья содержит положения, противоречащие друг другу. Часть 2 определяет органы, устанавливающие содержание ходатайства и приложения к нему. В отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации, сведения, обязательные к указанию в ходатайстве, определяются органами государственной власти субъектов РФ. В отношении иных земель таким органом является уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти. Между тем часть 3 комментируемой статьи устанавливает исчерпывающий состав обязательных к указанию в ходатайстве сведений, который не предполагает изменений или дополнений уполномоченными согласно предыдущей части органами.

Ходатайство должно содержать кадастровый номер земельного участка. Следовательно, до подачи документов о переводе земельного участка из одной категории в другую, этот земельный участок должен пройти процедуру кадастрового учета и быть зарегистрирован как объект права в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Государственным кадастровым учетом недвижимого имущества (включая земельные участки) признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи, или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных сведений о недвижимом имуществе (ст. 1 Закона о кадастре недвижимости). В ст. 5 вышеназванного Закона определено, что каждый объект недвижимости, сведения о котором внесены в государственный кадастр недвижимости, имеет не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации государственный учетный номер или кадастровый номер. Кадастровые номера присваиваются объектам недвижимости органом кадастрового учета, для чего он осуществляет кадастровое деление территории страны на кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы. При установлении или изменении единиц кадастрового деления территории Российской Федерации соответствующие сведения вносятся в государственный кадастр недвижимости на основании правовых актов органа кадастрового учета.

Кадастровый номер земельного участка, как и иные сведения, внесенные в государственный кадастр недвижимости, заинтересованное лицо может получить, подав запрос в порядке, установленном законодательством.

В ходатайстве обязательно указывается категория земель, в состав которых входит земельный участок, а также категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить.

На практике нередко необходимость перевода земельного участка из одной категории в другую связана с его запланированным не целевым использованием. Самым простым примером такой ситуации является приобретение гражданами и юридическими лицами земельных участков сельскохозяйственного назначения, на которых планируется строительство коттеджных поселков. Но такое строительство невозможно осуществить иначе, чем после перевода соответствующих земельных участков в категорию земель населенных пунктов.

Помимо прочего заинтересованное лицо в ходатайстве должно обосновать перевод земельного участка и подтвердить свои права на него. Например, перечень оснований (исключительных случаев) перевода земель и земельных участков в составе категории земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель указан в ст. 7 комментируемого Закона.

3. В комментируемой статье устанавливается перечень документов, прилагаемых к ходатайству, который довольно часто расширительно толкуется в нормативных правовых актах регионального и местного значения.

Первой в списке необходимых приложений является выписка из государственного кадастра недвижимости относительно сведений о земельном участке, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить. Согласно ст. 14 Закона о кадастре недвижимости, кадастровая выписка об объекте недвижимости представляет собой выписку из государственного кадастра недвижимости, содержащую запрашиваемые сведения об объекте недвижимости. Этот документ включает следующую информацию:

- кадастровый номер (либо ранее присвоенный государственный учетный номер земельного участка, либо номера земельных участков, из которых образован данный участок, если таковые имеются);

- место расположения;

- категория земель;

- вид разрешенного использования;

- площадь земельного участка в квадратных метрах, система координат нахождения в конкретном кадастровом районе, описание границ (территориальное положение подтверждается прилагаемым планом);

- кадастровая стоимость;

- сведения о правах на земельный участок (вид права, правообладатель, доля в праве);

- сведения о частях земельного участка и их обременениях;

- иные сведения.

Копии документов, удостоверяющих личность заявителя - физического лица, либо выписку из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей или выписку из Единого государственного реестра юридических лиц необходимо представить вместе с ходатайством для обеспечения возможности идентификации просителя (правообладателя).

Документом, подтверждающим права ходатайствующего лица, является выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить. В ней указывается объект, адрес, вид права, правообладатель, ограничения права и т.д.

4. Одним из рассматриваемых приложений является заключение государственной экологической экспертизы. Согласно ст. 1 Закона об экологической экспертизе, рассматриваемый вид экспертизы представляет собой установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Экологическая экспертиза основывается на принципах: презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной деятельности и иной деятельности; обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы; комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий; обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы; достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу; независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы; научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы; гласности участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения; ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится согласно ст. 10 Закона об экологической экспертизе федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов РФ. Можно выделить два признака, определяющих обязательность проведения экспертизы специально уполномоченными органами федерального уровня. Во-первых, это возможность потенциального воздействия на окружающую среду в пределах двух и более субъектов РФ. Во-вторых, федеральный статус территории, на которой планируется деятельность. В остальных случаях экспертизу проводят региональные органы. Детальное разграничение полномочий содержится в ст. ст. 11 - 12 Закона об экологической экспертизе.

В свою очередь, обязательность экологической экспертизы определяется в том числе статусом переводимых земель. Государственная экспертиза обязательно проводится при переводе земель лесного фонда (земельных участков такого фонда) в иные категории земель, при переводе земель из любой категории в земли особо охраняемых природных территорий.

Так, Законом Волгоградской области от 7 декабря 2001 г. N 641-ОД "Об особо охраняемых природных территориях Волгоградской области" установлено, что материалы комплексного экологического обследования участков территорий, находящихся в пределах территории области, для последующего придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на уровне субъекта РФ.

Обязательной экологической экспертизе подлежат проекты правовых актов нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду.

Так, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ Определением от 13 декабря 2006 г. N 5-В06-83 признала подлежащими удовлетворению требования жителей Юго-Западного административного округа Москвы об отмене распоряжения префекта этого округа по предоставлению земельного участка площадью 0,06 га гаражно-строительному кооперативу "Спектр" для размещения, строительства с последующей эксплуатацией двухэтажного подземно-наземного гаража на 40 м/мест на условиях аренды сроком на 25 лет.

Между тем спорный земельный участок относится к придомовой территории, примыкающей к домам, расположенным по ул. Панферова и по ул. Вавилова. На данной территории расположена спортивная площадка, под ней находятся трубопроводы магистрального газа, тепловые коммуникации для двух высотных домов, в связи с чем передача данного земельного участка под строительство гаражей произведена в нарушение Постановления Правительства г. Москвы, согласно которому подъезды к гаражам не должны нарушать эксплуатацию придомовых территорий, должны быть изолированы от площадок отдыха и игр детей, спортивных площадок. Размещение отдельно стоящих гаражей-стоянок и подъездов к ним на придомовой территории не допускается.

Кроме того, обжалуемое заявителями распоряжение префекта ЮЗАО г. Москвы от 21 августа 1998 г. N 725-РП принято в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы, санитарно-эпидемиологической службы, технико-экономического обоснования, нарушает права граждан на участие в рассмотрении вопросов, связанных с подготовкой градостроительных решений.

С учетом изложенного, Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ отменены все состоявшиеся по делу судебные постановления, а дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Согласно ст. 18 Закона об экологической экспертизе, заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов РФ. Документ, подготовленный экспертной комиссией, о котором идет речь, становится полноценным заключением государственной экологической экспертизы только после того, как его, подписанного руководителем государственной экспертной комиссии, ее ответственным секретарем и всеми членами, утвердит федеральный орган исполнительной власти в области экологической экспертизы или орган государственной власти субъекта РФ.

Несмотря на то, что комментируемая статья не содержит положений о характере заключения, анализ действующего законодательства показывает, что заключение должно быть положительным, иначе реализация объекта государственной экспертизы запрещается. В свою очередь, данный запрет порождает отсутствие необходимости в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

5. В комментируемой статье не уточняется, в какой форме должно быть оформлено согласие правообладателя: простой письменной или нотариальной. Представляется, что отсутствие специального указания Закона на необходимость нотариального заверения такого согласия означает простую письменную форму.

Получения такого согласия не требуется, если исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления ходатайствуют о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в случаях перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей. Государством реализуется политика в области охраны окружающей среды, основанная на задачах сбалансированного решения социально-экономических задач, сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления порядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Приоритетным для государства является сохранение максимально благоприятной для жизнедеятельности человека среды обитания с проекцией на длительное функционирование в интересах всех и каждого. Это является причиной, по которой создание особо охраняемых природных территорий не требует согласия правообладателя.

Также не требуется согласия правообладателя в случае перевода земельного участка по ходатайству исполнительных органов государственной власти или местного самоуправления в связи с установлением или изменением границ населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

- утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;

- утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

Статья 3. Порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую

Комментарий к статье 3

1. Подача ходатайства о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в уполномоченный орган публичной власти - это основание для начала процедуры перевода. Во многих нормативных актах субъектов РФ содержится указание на конкретный орган, осуществляющий рассмотрение поданного ходатайства (например, Комитет по управлению государственным имуществом Администрации Волгоградской области).

Отказ в принятии ходатайства к рассмотрению может быть связан с подачей ходатайства ненадлежащим лицом. Комментируемый Закон не содержит расшифровки понятия "ненадлежащее лицо", но исходя из гражданского законодательства и смысла комментируемого Закона можно сделать вывод о том, что ненадлежащее лицо - это лицо, не являющееся правообладателем либо не имеющее надлежаще оформленного права представлять правообладателя в отношениях перевода земель и земельных участков из одной категории в другую.

В случае, если лицо не имеет законных прав на земельный участок, оно не может являться субъектом рассматриваемых правоотношений. Другое дело, когда полномочия представителя правообладателя земельного участка не оформлены надлежащим образом. Надлежаще оформить такие полномочия можно с помощью составления доверенности, представляющей собой письменное уполномочие, выдаваемое одним лицом другому лицу для представительства перед третьими лицами сроком не более чем на 3 года. Доверенность от имени юридического лица выдается за подписью его руководителя или иного лица, уполномоченного на это его учредительными документами, с приложением печати этой организации. В силу ст. 188 ГК РФ доверенность прекращает свое действие вследствие:

- истечения срока доверенности;

- отмены доверенности лицом, выдавшим ее;

- отказа лица, которому выдана доверенность;

- прекращения юридического лица, от имени которого выдана доверенность;

- прекращения юридического лица, которому выдана доверенность;

- смерти гражданина, выдавшего доверенность, признания его недееспособным, ограниченно дееспособным или безвестно отсутствующим;

- смерти гражданина, которому выдана доверенность, признания его недееспособным, ограниченно дееспособным или безвестно отсутствующим.

2. В рассмотрении ходатайства может быть отказано в случае, если к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствует требованиям земельного законодательства.

Так, решением Судебной коллегии по гражданским делам Тверского областного суда от 5 февраля 2009 г. отменено решение Центрального районного суда от 24 декабря 2008 г., удовлетворившего требования Л. о признании незаконным отказа Администрации Тверской области в рассмотрении ходатайств о переводе земельных участков из одной категории в другую и о возложении обязанности на Администрацию Тверской области рассмотреть ходатайства Л. от 7 июля 2008 г. и от 8 июля 2008 г. В указанных действиях было отказано ввиду отсутствия обоснования необходимости и возможности перевода земель из одной категории в другую, неполноты представленных документов, а также ненадлежащего их оформления (отсутствие заверения), что являлось достаточным основанием для принятия органом государственной власти субъекта Федерации решения об отказе в рассмотрении ходатайства о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности <1>.

--------------------------------

<1> Обзор Тверского областного суда о практике рассмотрения судами области гражданских дел за первый квартал 2009 г. по делам, рассмотренным в кассационном (надзорном) порядке.

На наш взгляд, комментируемая статья содержит следующий пробел. Кроме того, что обязательные приложения к ходатайству могут быть неправильно составлены и не содержать требуемой информации, они могут вовсе отсутствовать. И это бесспорный повод вернуть документы для устранения нарушений.

Причины отказа в принятии ходатайства уполномоченным органом должны быть доведены до сведения заявителя, документация должна быть возвращена в течение 30 дней с момента подачи. Результатом рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления комментируемой статьей признается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую. Законом устанавливаются сроки принятия акта. Акт о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую Правительством РФ принимается не позднее трех месяцев со дня поступления ходатайства, исполнительными органами государственной власти субъектов РФ или муниципальными органами - не позднее двух месяцев. При этом срок принятия акта Правительством РФ может меняться федеральными законами, в то время как на региональном уровне изменение сроков ничем не предусмотрено. В свою очередь, акт о переводе земель или земельных участков - документ бессрочный, не порождающий никаких ограничений во времени.

3. Комментируемая норма содержит исчерпывающий перечень сведений, отражаемых в акте. Красной нитью через весь Закон проходит идея обоснования изменения категории земель или земельных участков в составе таких земель. "Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются Российской Федерацией как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории" - гласит ст. 9 Конституции РФ. Отнесение земель к одной из предусмотренных Земельным кодексом РФ категорий зависит от особенностей географических и климатических показателей, обычаев населения, устойчивого развития местности. И изменение целей использования участка - серьезный шаг для страны, во многом зависящей от характера использования своей территории.

В связи с этим законодатель посчитал необходимым включить в состав содержащихся в акте сведений основания изменения категории земель, категорию земель, перевод из которой осуществляется, и категорию земель, перевод в которую осуществляется. Акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель принимается теми же органами и в те же сроки, что и акт о переводе земель. Оба этих документа направляются заинтересованному лицу в течение 14 дней с момента их принятия и могут быть обжалованы в суде.

Так, в Волгоградской области правом судебного обжалования воспользовались члены дачного некоммерческого партнерства "Солнечная поляна".

Высшим Арбитражным Судом РФ было рассмотрено в судебном заседании заявление Комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области о пересмотре в порядке надзора решения от 10 апреля 2008 г. Арбитражного суда Волгоградской области по делу N А12-674/08-С15 и Постановления от 17 июля 2008 г. Федерального арбитражного суда Поволжского округа по тому же делу. Судом было установлено, что дачное некоммерческое партнерство "Солнечная поляна" обратилось в Арбитражный суд области с заявлением об обязании Комитета по управлению госимуществом Волгоградской области (далее - Комитет) включить в границу поселка Киляковка Среднеахтубинского района земельный участок сельскохозяйственного назначения площадью 187 900 кв. м и установить для земельного участка вид разрешенного использования - ведение дачного хозяйства с индивидуальной застройкой.

Решением от 10 апреля 2008 г. исковые требования удовлетворены частично, Комитет обязан принять решение о включении земельного участка в границу поселка. Признав недоказанным наличие обстоятельств, являющихся основанием возврата заявителем администрации сельского поселения пакета документов с заключением, повлекшего отказ в принятии решения о включении земельного участка, собственником которого является дачное некоммерческое партнерство "Солнечная поляна", в границы поселка Киляковка, и установив факт нарушения прав некоммерческого партнерства, суд обязал заявителя принять решение о включении указанного земельного участка в границу поселка. См. подробнее - Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 октября 2008 г. N 11390/08.

Статья 4. Основания отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую

Комментарий к статье 4

1. Упоминавшийся выше акт уполномоченных государственных органов исполнительной власти или местного самоуправления об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую принимается лишь в трех предусмотренных комментируемой статьей случаях.

Необходимо заметить, что ряд оснований для отказа (запрета) перевода земель и земельных участков из одной категории в другую содержит сам комментируемый Закон. Так, согласно его подп. 4 п. 1 ст. 7 перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных, в частности, с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов. Следовательно, если речь идет о землях, кадастровая стоимость которых превышает средний уровень по муниципальному образованию, отказ в переводе будет правомерен.

Не менее яркий пример ограничений перевода земель предусмотрен в п. 2 ст. 9 комментируемого Закона, согласно которому перевод земель промышленности и иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель, которые нарушены, загрязнены или застроены зданиями, строениями, сооружениями, подлежащими сносу (в том числе подземными), в другую категорию допускается при наличии утвержденного проекта рекультивации земель. Поэтому отсутствие проекта рекультивации исключает возможность перевода.

2. Отрицательное заключение уполномоченные органы могут вынести в связи с нарушением заявителем ст. 14 Закона об экологической экспертизе, закрепляющей порядок ее проведения. В частности, государственная экологическая экспертиза проводится при условии соответствия формы и содержания материалов, направляемых федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченными на проведение государственной экспертизы проектной документации, требованиям Закона об экологической экспертизе, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе направляемых материалов:

- документации, подлежащей государственной экологической экспертизе и содержащей материалы оценки воздействия объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, на соответствующую особо охраняемую природную территорию;

- заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения;

- материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.

В случае принятия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы заказчик вправе представить материалы на повторную государственную экологическую экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в данном отрицательном заключении.

3. Перевод земель и земельных участков недопустим в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Документы территориального планирования подразделяются в зависимости от уровня на документы территориального планирования Российской Федерации; документы территориального планирования субъектов РФ; документы территориального планирования муниципальных образований.

В ч. 4 ст. 9 ГрадК РФ содержится запрет на принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Данная мера направлена на предотвращение саботажа по разработке документов территориального планирования органами публичной власти всех уровней, однако из нее был предусмотрен ряд исключений по причине объективной невозможности исполнения предписаний ГрадК РФ по разработке указанной документации в срок до 1 января 2010 г. Например, такие исключения указаны в ст. 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", согласно которой до утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 1 января 2010 года включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном указанной статьей, за исключением случаев включения земельных участков в границы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга или исключения земельных участков из границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий. В случае установления границ незастроенных и не предназначенных для строительства земельных участков подготовка документации по планировке территории осуществляется в соответствии с земельным, водным, лесным и иным законодательством (ст. 41 ГрадК РФ).

Землеустроительная документация - документы, полученные в результате проведения землеустройства. Землеустройство - мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство). Объектами землеустройства являются территории субъектов РФ, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, а также части указанных территорий и зон (ст. 1 Закона о землеустройстве).

К видам землеустроительной документации относятся: генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, схема землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, схема землеустройства муниципальных образований, схемы использования и охраны земель; карты (планы) объектов землеустройства; проекты внутрихозяйственного землеустройства; проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий; материалы почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель; тематические карты и атласы состояния и использования земель.

Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться другие виды землеустроительной документации. Состав, содержание и правила оформления каждого вида землеустроительной документации регламентируются соответствующими техническими условиями и требованиями проведения землеустройства.

Статья 5. Внесение изменений в государственный кадастр недвижимости и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую

Комментарий к статье 5

1. Принятие уполномоченным органом публичной власти акта о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не является окончанием процедуры перевода. Изменение категории земель должно быть зафиксировано во всех органах учета объектов недвижимости. Комментируемая статья призвана закрепить порядок внесения таких изменений.

Акт о переводе земель принявшим его органом должен быть в течение 14 дней направлен заинтересованному лицу. Помимо этого, копия акта в течение пяти дней в обязательном порядке направляется в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного кадастрового учета недвижимого имущества и ведение государственного кадастра недвижимости, или, если иное не установлено Правительством РФ, в подведомственное данному федеральному органу исполнительной власти государственное учреждение.

В соответствии с Законом о кадастре недвижимости государственным кадастром недвижимости признается систематизированный свод сведений об учетном недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы РФ, о границах между субъектами РФ, границах муниципальных образований, населенных пунктов, территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных Законом сведений.

Ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется на основе принципов единства технологии его ведения на всей территории страны, обеспечения в соответствии с законодательством общедоступности и непрерывности актуализации содержащихся в нем сведений, сопоставимости кадастровых сведений со сведениями, содержащимися в других государственных информационных ресурсах. Кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом. Его ведение осуществляется на бумажных и (или) электронных носителях непрерывно, без уничтожения какой либо информации. При несоответствии между сведениями на разных носителях приоритет имеют сведения на бумажных носителях.

Государственный кадастр недвижимого имущества ведется в целях обеспечения реализации государственной политики по эффективному и рациональному использованию недвижимого имущества в интересах стабилизации экономики государства, обеспечения государственных гарантий прав на недвижимое имущество, формирования полного, достоверного и общедоступного источника информации об объектах недвижимости, а также в целях обеспечения открытости доступа к государственным услугам кадастра, минимизации затрат и издержек. Таким образом, значимость кадастрового учета для выработки правильной государственной политики в сфере управления страной, занимающей огромную территорию, трудно переоценить.

Создание единой системы учета объектов недвижимости предполагает коренное изменение порядка описания и постановки на учет объектов недвижимости, упразднение технического учета и технических паспортов с заменой их государственным кадастровым учетом и кадастровым паспортом соответственно, перераспределение функций по учету объектов недвижимости и, конечно, создание единой системы учета сведений о земельных участках, зданиях, сооружениях, помещениях, объектах незавершенного строительства.

Изменения законодательства в первую очередь повлекли изменения в системе органов государственного кадастрового учета недвижимости. На сегодняшний день федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственного кадастрового учета недвижимого имущества и ведение государственного кадастра недвижимости, является, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 г., Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).

О внесенных изменениях в государственный кадастр недвижимости Росреестр (ее территориальные подразделения) уведомляют заинтересованных правообладателей земельных участков, а также органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Поскольку в результате административной реформы 2008 - 2009 гг., повлекшей формирование Росреестра, функции кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимость слились в одном федеральном органе исполнительной власти, то, следовательно, информировать в порядке п. 2 комментируемой статьи Росреестр будет сам себя. Другими словами, в настоящий момент происходит не информирование одного органа власти другого о внесенных изменениях в документы кадастрового учета, а лишь информирование одного структурного подразделения Росреестра другим. Поэтому необходимы изменения в текст указанного п. 2.

Уведомление заинтересованным лицам направляется с указанием акта о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую. Комментируемая норма полностью освобождает правообладателя от обязанности самостоятельно уведомлять органы власти о произошедших изменениях. Прямое взаимодействие органа, принимающего акт о переводе земель, и Росреестра упрощает процедуру, сокращает сроки ее проведения и в первую очередь порождает единое открытое информационное пространство. Такой порядок уже сейчас позволяет реализовать систему "одного окна", при которой заинтересованному лицу необходимо лишь собрать требуемые документы, подать их в орган государственной власти ("одно окно") и ждать окончания процедуры.

Окончание процедуры перевода земель или земельных участков из одной категории в другую четко обозначено в комментируемой статье - это момент внесения изменений о таком переводе в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

2. Исходя из норм гражданского законодательства, государственной регистрации подлежат вещные права на недвижимое имущество, за исключением прав на воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания и космические объекты; ограничения (обременения) этих прав, возникающие на основании договора либо акта органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, и сделки с недвижимым имуществом, в соответствии со ст. ст. 130, 131, 132 и 164 ГК РФ. Эти сведения заносятся в Единый государственный реестр прав, неотъемлемой частью которого являются дела, включающие в себя правоустанавливающие документы на недвижимое имущество, и книги учета документов. Последние, в свою очередь, содержат данные о:

- принятых на регистрацию документах об объектах недвижимого имущества, правообладателях, регистрируемом праве и заявителях;

- выданных свидетельствах о государственной регистрации прав;

- выписках и справках из Единого государственного реестра прав, об иных документах.

К данным об объекте недвижимого имущества относятся и сведения о факте изменения категории земель. Комментируемым Законом устанавливается, что в случае, если данных о категории земель не содержится в документации государственного органа кадастрового учета, но они (данные) указаны в правоустанавливающих документах, внесение изменений в документы кадастрового учета недвижимого имущества и Единого государственного реестра прав на недвижимость осуществляется на основании сведений, записанных в правоустанавливающих документах. Но если и правоустанавливающие документы не содержат никакой информации о категории земель, органом местного самоуправления принимается акт об отнесении земельного участка к землям одной из указанных в ЗК РФ категорий с учетом целей его нынешнего использования и целей предоставления.

Согласно п. 4 комментируемой статьи не требуется переоформление правоустанавливающих документов на земельные участки, в отношении которых приняты акты о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую. Это обусловлено тем, что изменение категории земель (и, соответственно, целевого назначения и разрешенного использования земельного участка) не является ограничением (обременением) права собственности либо иных прав на земельный участок. Вместе с тем наличие правовых последствий для правообладателя в результате перевода земельных участков из одной категории в другую не вызывает сомнений (например, в части ставки земельного налога).

Статья 6. Перевод земельных участков из состава земель одной категории в другую в случае изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд

Комментарий к статье 6

1. Одним из способов прекращения права частной собственности на землю является изъятие земельного участка, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд. Этот процесс представляет собой действия органов государственной власти, направленные на принудительное возмездное прекращение права собственности на земельные участки, осуществляемое в судебном порядке. Из смысла комментируемой статьи следует необходимость различать две процедуры принудительного прекращения прав на землю: изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд (о котором идет речь в комментируемой статье) и изъятие земельного участка, который не используется в соответствии с его целевым назначением либо используется с нарушением действующего законодательства.

Правовое регулирование отношений, связанных с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, осуществляется в соответствии с положениями Конституции РФ, ГК РФ и ЗК РФ. Согласно ч. 3 ст. 35 Конституции России, никто не может быть лишен своего имущества иначе, чем по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Данной нормой не признается возможность удовлетворения муниципальных нужд путем выкупа участков земли. Между тем комментируемая статья воспроизводит положения ЗК РФ и ГК РФ, регламентирующие процедуру изъятия земельных участков не только для государственных, но и для муниципальных нужд. Следовательно, при буквальном толковании норм ст. 35 Конституции РФ выявляется противоречие между ними и соответствующих норм ЗК РФ и ГК РФ, а также отсутствие необходимости предварительного и равноценного возмещения при изъятии земельных участков у собственников для муниципальных нужд.

По данному вопросу гражданин Ф. направил жалобу в Конституционный Суд Российской Федерации, где оспаривал конституционность абзаца 10 подп. 2 п. 1 ст. 49 ЗК РФ, в соответствии с которым было издано Постановление мэра города Абакана от 20 августа 2007 г. "Об изъятии земельного участка для муниципальных нужд города Абакана", предписывающее изъятие путем выкупа для муниципальных нужд (реконструкции с целью расширения автомобильной дороги общего пользования) земельного участка, принадлежащего на праве общей собственности двум гражданам. Как указал заявитель, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а потому оспариваемая норма, предусматривающая возможность изъятия путем выкупа у собственников земельных участков для муниципальных нужд в исключительных случаях, связанных с размещением объектов муниципального значения (в данном случае - автомобильной дороги), при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов, не соответствует ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации, которая допускает принудительное отчуждение имущества только для государственных нужд (при условии предварительного и равноценного возмещения). Конституционный Суд РФ отклонил данную жалобу, предложив, по сути, расширительное толкование норм ст. 35 Конституции РФ. См. подробнее - Определение Конституционного Суда РФ от 17 июня 2008 г. N 435-О-О.

2. ЗК РФ содержит перечень государственных и муниципальных нужд, однако не формулирует само их определение. Это сделал Пленум Верховного Суда РФ, приняв Постановление от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации". Пленум указал, что под государственными или муниципальными нуждами при изъятии земельных участков следует понимать потребности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, связанные с обстоятельствами, установленными соответственно федеральными законами или законами субъектов РФ, удовлетворение которых невозможно без изъятия земельных участков (например, выполнение международных обязательств Российской Федерации, размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов их размещения, застройка в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений). Обязанность доказать, что принятое решение об изъятии обусловлено государственными или муниципальными нуждами и что использование данного земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности, возлагается на государственный орган или орган местного самоуправления, принявший соответствующее решение об изъятии.

В ст. 49 ЗК РФ предусмотрены исключительные случаи изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд. В их число законодатель включил:

а) выполнение международных обязательств Российской Федерации;

б) размещение следующих объектов государственного или муниципального значения: объекты федеральных и региональных энергетических систем; объекты использования атомной энергии; объекты обороны и безопасности; объекты федерального и регионального транспорта, путей сообщения, информатики и связи; объекты, обеспечивающие космическую деятельность, статус и защиту Государственной границы Российской Федерации; линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения; автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

Дополнительно к указанному перечню нормативными актами Российской Федерации и субъектов Федерации могут устанавливаться иные случаи возможного изъятия (выкупа) земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Так, согласно п. 4 ст. 26 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков.

Порядок изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд законодательно не прописан. Гражданский и Земельный кодексы фактически содержат лишь принципы проведения этой процедуры, одним из которых является принцип однообразия процессов изъятия земельных участков, находящихся в собственности, на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования.

3. Из анализа положений ст. 279 ГК РФ следует, что изъятие земель осуществляется на основании решения уполномоченного органа исполнительной власти Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального органа в зависимости от того, чьи нужды призвано удовлетворить это решение. После принятия решения об изъятии земель и выбора земельных участков, подлежащих изъятию, орган, принявший решение, должен в письменном виде известить собственника изымаемого земельного участка о необходимости изъятия его имущества. Кроме того, решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит обязательной государственной регистрации Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии - органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной государственной регистрации с указанием ее даты.

Надлежаще уведомленный собственник вправе согласиться с необходимостью изъятия его имущества для государственных или муниципальных нужд, выразив желание к достижению соглашения с представителями органов государственной власти или местного самоуправления, а также вправе отказаться передавать свой земельный участок в принципе или за предложенную цену. В последнем случае изъятие земельного участка будет проводиться в судебном порядке по правилам искового производства. Иск о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть предъявлен в течение трех лет с момента направления собственнику участка уведомления о принятии соответствующего решения.

Обратим внимание, что в специально предусмотренных законом случаях собственник земельного участка сам наделен правом требовать от органа публичной власти заключения договора купли-продажи (выкупа) принадлежащего ему земельного участка, обладая возможностью понуждения последнего к вступлению в договорные отношения. Речь в данном случае идет о п. 7 ст. 23 Земельного кодекса РФ, согласно которому в случаях, если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, его собственник (землепользователь, землевладелец) вправе требовать изъятия, в том числе путем выкупа, у него данного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков.

Собственник земельного участка в течение года со дня уведомления о принятии решения о выкупе имеет право беспрепятственно владеть, пользоваться и распоряжаться земельным участком, производить необходимые затраты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его целевым назначением, а также производить улучшения, возведение новых объектов и сооружений. Однако понесенные собственником затраты на произведение улучшений земельного участка и объектов, расположенных на нем, не включаются в выкупную цену земельного участка, а значит, не подлежат возмещению. Выкуп земельного участка по истечении года со дня уведомления может быть произведен только с согласия самого собственника.

4. Изъятие земельного участка в соответствии с нормами законодательства носит возмездный характер. При определении выкупной цены учитываются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. Выкупная цена устанавливается соглашением сторон или, в случае несогласия собственника, решением суда. Кроме того, по соглашению сторон собственнику взамен утраченного может быть предоставлен другой (равноценный) земельный участок, рыночная цена которого должна учитываться при определении выкупной цены. Как показывает практика, процедура изъятия земельных участков является менее выгодной с точки зрения финансирования, чем приобретение земельных участков посредством заключения договоров купли-продажи, так как покупка происходит по рыночной цене, не включающей возмещение иных убытков собственника.

Только после завершения длительной и многоступенчатой процедуры изъятия земельного участка уполномоченным органом исполнительной власти может быть начата процедура перевода земли из одной категории в другую, осуществляемая согласно требованиям комментируемого Закона. Изъятый (выкупленный) земельный участок передается заинтересованному гражданину или юридическому лицу. Учитывая положения упоминавшейся выше ст. 49 ЗК РФ, речь должна идти о юридическом лице, способном своими действиями удовлетворить государственные или муниципальные нужды. Процедуры изъятия земельного участка и его последующая передача заинтересованным лицам, которые часто и являются инициаторами выкупа земельного участка, прописана не достаточно четко, что дает возможность на практике осуществлять расширительное толкование существующих норм.

5. Вышеизложенные процедуры изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд представляют собой общее правило. С принятием Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" из него сделан ряд процедурных исключений (причем заметим, что практически аналогичный набор таких исключений предусматривает и Федеральный закон "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ).

Не претендуя на исчерпывающий анализ, обратим внимание на главное:

- решение об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов федерального значения принимается на основании заявления организации, осуществляющей такое строительство. К такому заявлению прилагаются кадастровые выписки об указанных земельных участках, содержащие все внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения об указанных земельных участках, и (или) кадастровые паспорта расположенных на них иных объектов недвижимости, изымаемых в целях размещения олимпийских объектов. При этом для принятия указанного решения не требуется осуществления государственного учета указанных земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в связи с уточнением их характеристик, в том числе в связи с уточнением вносимых в государственный кадастр недвижимости сведений об указанных земельных участках и (или) иных объектах недвижимости;

- решение об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, не подлежит государственной регистрации в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. При этом допускается принятие указанного решения, в том числе в случае, если права на указанные земельные участки и (или) расположенные на них иные объекты недвижимого имущества не зарегистрированы;

- о принятом решении об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, землепользователи, землевладельцы или арендаторы земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также собственники земельных участков уведомляются в течение семи дней со дня принятия указанного решения;

- при проведении оценки рыночной стоимости права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком юридического лица, которое прекращается в связи с изъятием у него этого земельного участка в целях размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, такое право оценивается как право арендатора земельного участка, переданного в аренду на 49 лет. При проведении оценки рыночной стоимости права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком гражданина, которое прекращается в связи с изъятием у него этого земельного участка в целях размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, такое право оценивается как право собственности на указанный земельный участок;

- в случаях изъятия земельных участков в целях размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, путем прекращения права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, предоставление других земельных участков взамен изымаемых осуществляется на праве собственности гражданам, имеющим право на бесплатное переоформление изымаемых земельных участков в собственность. Предоставление земельных участков в указанных случаях осуществляется без проведения торгов и предварительного согласования места размещения объектов.

Таким образом, отличия от общей процедуры изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, предусмотренных ГК РФ и ЗК РФ, касаются двух принципиальных моментов: упрощение самой процедуры изъятия (в том числе установление небольших сроков для направления уведомлений о намечаемом изъятии, не обязательности государственной регистрации решений об изъятии и т.д.) и наличие повышенных материальных гарантий прав граждан и юридических лиц, участки которых изымаются для государственных нужд (строительства олимпийских объектов).

Предусмотренное же комментируемой статьей изменение целевого назначения и категории земель может касаться, например, случаев изъятия земельных участков сельскохозяйственного назначения для строительства объектов инженерной и транспортной инфраструктур с соответствующим изменением категории земель (с сельскохозяйственного назначения на категорию земель промышленности и иного специального назначения).

Статья 7. Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию

Комментарий к статье 7

1. Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за границами населенных пунктов, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. Существующие и планируемые границы категории земель сельскохозяйственного назначения определяются на картах (схемах) территориального планирования субъектов РФ (ч. 6 ст. 14 ГрадК РФ).

Как следует из ст. 77 ЗК РФ, в составе категории земель сельскохозяйственного назначения выделяются две субкатегории: сельскохозяйственные угодья (они характеризуются особым правовым режимом и подлежат особой охране) и несельскохозяйственные угодья - земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (то есть земли, на которых непосредственно сельскохозяйственное производство не ведется). Следовательно, комментируемая статья посвящена не категории земель сельскохозяйственного назначения в целом, а только их ядру - сельскохозяйственным угодьям.

Сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими). Они имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (при этом можно говорить об определенных различиях в правовом режиме, например, пашни и сенокосов либо пастбищ и виноградников). В случае отнесения сельскохозяйственных угодий к разряду мелиорированных, на правообладателей таких участков возлагаются дополнительные обязанности.

Согласно данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2007 г., по состоянию на 1 января 2008 г. площадь земель сельскохозяйственного назначения составила 403,2 млн. га. К данной категории отнесены земли, предоставленные различным сельскохозяйственным предприятиям и организациям (товариществам и обществам, кооперативам, государственным и муниципальным унитарным предприятиям, научно-исследовательским учреждениям). В нее входят также земельные участки, предоставленные гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, сенокошения и выпаса сельскохозяйственных животных. Использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель допускается для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства. Земли сельскохозяйственного назначения могут предоставляться казачьим обществам и родовым общинам коренных малочисленных народов.

Особенностью земель сельскохозяйственного назначения является то, что земля здесь выступает в качестве основного средства производства продуктов питания, кормов для животных и сырья для промышленности. Для земель сельскохозяйственного назначения установлен особый правовой режим, имеющий целью как охрану и повышение плодородия почв, так и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота.

Особое правовое положение в составе земель сельскохозяйственного назначения занимает фонд перераспределения, который создается в целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота (п. 1 ст. 80 ЗК РФ). Как следует из данного нормативного определения, данный фонд может включать как сельскохозяйственные, так и несельскохозяйственные угодья.

2. Консервация земель - временное исключение земель из хозяйственного оборота, осуществляемое для предотвращения развития и устранения процессов деградации почв, восстановления их плодородия и реабилитации территорий, подвергшихся загрязнению. Отношения в сфере консервации земель регулируют ЗК РФ и Постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 830, утвердившее Положение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота.

В Положении о порядке консервации земель с изъятием их из оборота устанавливаются особые режимы для почв, подвергшихся сильному негативному воздействию, и определяется перечень таких земель. В частности, к ним относятся:

а) земли, подвергшиеся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земли в районах Крайнего Севера, занятые оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом;

б) земли, имеющие просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов;

в) земли, загрязненные радиоактивными веществами, нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций вредных веществ (микроорганизмов), включая земли, на которых в результате радиоактивного, химического или биогенного загрязнения не обеспечивается производство продукции, соответствующей требованиям, установленным законодательством Российской Федерации.

В соответствии со ст. 14 ЗК РФ земли, подвергшиеся радиоактивному и химическому загрязнению, на которых не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям, подлежат ограничению в использовании, исключению их из категории земель сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации.

3. Землями природоохранного назначения являются участки земли, выделенные в целях охраны сопряженных с ними компонентов природной среды, в отношении которых ограничивается или запрещается хозяйственная или иная деятельность. Правовой режим данных земель в значительной степени определяется режимом охраны тех компонентов природной среды, с целью сохранения которых выделяются данные земли. Особенности правового режима земель данной субкатегории определяются экологическим характером выполняемых ими функций (охрана лесов, водных биологических ресурсов).

В соответствии со ст. 97 ЗК РФ в состав земель природоохранного назначения входят земли запретных и нерестоохранных полос, а также земли, занятые защитными лесами, предусмотренными лесным законодательством (за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых территорий), причем данный перечень не является исчерпывающим.

Понятие запретных и нерестоохранных полос нормативно не разработано.

Понятие "защитные леса" сформулировано в ЛК РФ. К ним относятся леса, которые подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. С учетом особенностей правового режима защитных лесов они подразделяются на леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях; леса, расположенные в водоохранных зонах; леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов; ценные леса.

К землям природоохранного назначения, занятым защитными лесами, относятся земельные участки, на которых расположены леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов, леса в водоохранных зонах, а также ценные леса. К лесам, выполняющим функции защиты природных и иных объектов, относятся леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов РФ; зеленые зоны, лесопарки; городские леса; леса, расположенные в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов. К ценным лесам относятся: государственные защитные лесные полосы; противоэрозионные леса; леса, расположенные в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах; леса, имеющие научное или историческое значение; орехово-промысловые зоны; лесные плодовые насаждения; ленточные боры.

4. В ст. 98 ЗК РФ говорится о землях, предназначенных для отдыха, туризма и т.д., расположенных за границами населенных пунктов. К землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. В состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты.

Согласно данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2007 г., по состоянию на 1 января 2008 г. площадь земель рекреационного назначения составила 0,2 млн. га.

5. К землям историко-культурного назначения относятся земли: объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия; достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел; военных и гражданских захоронений.

К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Объекты культурного наследия подразделяются на памятники; ансамбли; достопримечательные места.

В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.

По данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2007 г., по состоянию на 1 января 2008 г. площадь земель историко-культурного назначения невелика и составила всего 13,1 тыс. га.

6. К особо ценным относятся земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций).

ЗК РФ различает особо ценные земли как субкатегорию земель и особо ценные земли, которые могут находиться в составе различных категорий земель. Так, п. 5 ст. 27 ЗК РФ упоминает особо ценные объекты культурного наследия; п. 4 ст. 79 ЗК РФ - особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья; п. 10 ст. 85 ЗК РФ - земельные участки населенных пунктов, имеющие особо ценное значение.

Если находящиеся на землях сельскохозяйственного назначения природные комплексы или объекты будут признаны в установленном порядке объектами, имеющими особое природоохранное, научное, культурное, рекреационное и оздоровительное значение, то тогда будет возможен их перевод в другую категорию.

Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов РФ, находятся в ведении органов государственной власти субъектов РФ. Особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления (подробнее о них см. комментарий к статье 10).

7. Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. Перевод земель сельскохозяйственного назначения в состав категории земель населенных пунктов осуществляется в результате установления или изменения границ населенных пунктов, осуществляемого посредством:

- утверждения или изменения генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;

- утверждения или изменения схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

Утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

8. Промышленность - совокупность предприятий (заводов, фабрик, рудников, шахт, электростанций), занятых производством орудий труда как для других отраслей народного хозяйства, так и для самой промышленности, а также добычей сырья, материалов, топлива, производством энергии, заготовкой леса и дальнейшей обработкой продуктов, полученных в промышленности или произведенных в сельском хозяйстве, производством потребительских товаров (Большая советская энциклопедия).

Использование сельскохозяйственных угодий в целях, не связанных с сельскохозяйственным производством (строительство промышленных объектов, транспортной и энергетической инфраструктуры, иных сооружений), может производиться в исключительных случаях, но преимущественно на землях худшего качества, определенного в соответствии с государственной кадастровой оценкой. Порядок ее осуществления определяется Правилами проведения государственной кадастровой оценки земель, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. N 316. Государственной кадастровой оценке земель подлежат все категории земель на территории Российской Федерации. Ее проводят органы Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. При государственной кадастровой оценке земель принимаются во внимание сервитуты, а также иные ограничения (обременения) прав пользования землей. В соответствии с Правилами государственная кадастровая оценка иных категорий земель вне границ населенных пунктов осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода или исходя из затрат, необходимых для воспроизводства и (или) сохранения и поддержания ценности их природного потенциала.

В процессе государственной кадастровой оценки земель проводится оценочное зонирование территории. Оценочной зоной признается часть земель, однородных по целевому назначению, виду функционального использования и близких по значению кадастровой стоимости земельных участков. По результатам оценочного зонирования составляется карта (схема) оценочных зон и устанавливается кадастровая стоимость единицы площади в границах этих зон. Органы исполнительной власти субъектов РФ по представлению территориальных органов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии утверждают результаты государственной кадастровой оценки земель.

Строительство на землях сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода земель в другую категорию и только в том случае, если земля непригодна для осуществления сельскохозяйственного производства. Легального определения непригодных для сельхозпроизводства земель в законодательстве нет. На практике в сельском хозяйстве непригодными для осуществления сельскохозяйственного производства землями считают земли, подвергшиеся негативному воздействию (радиация, вторичное засоление орошаемых угодий, эрозия почв). Кадастровая стоимость земельного участка - нормативно-рассчитываемая стоимость, которая должна устанавливаться в процентах от рыночной стоимости участка и применяться главным образом в целях налогообложения <2>.

--------------------------------

<2> Скиба П.А. Нормативная цена земли и кадастровая стоимость земельного участка // www.law@lawsolutions.ru.

Государственная кадастровая оценка земель является совокупностью правовых, административных, экономических и технических мероприятий, направленных на определение кадастровой стоимости земельных участков, проводимых в целях налогообложения, установления размеров арендной платы, а также иных предусмотренных законодательством целях.

В соответствии с ч. 2 ст. 66 ЗК РФ органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждают средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу).

Подробнее об этом см. комментарии к ст. ст. 11 - 13 данного Закона.

9. Рекультивация земель - комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и хозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей природной среды <3>.

--------------------------------

<3> Степанов А.Н. Экологические проблемы рекультивации нарушенного почвенного покрова и земель. Методическое пособие. М., 2005.

- ходатайство (заявление) об утверждении проекта рекультивации нарушенных земель (подается на имя главы органа исполнительной власти в сфере природопользования субъекта Российской Федерации);

- копии документов, удостоверяющих личность заявителя - физического лица, выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей либо выписка из Единого государственного реестра юридических лиц;

- копии учредительных документов, заверенные в установленном порядке;

- документы, подтверждающие полномочия лица, подписавшего вышеупомянутое ходатайство (заявление);

- проект рекультивации нарушенных земель в двух экземплярах;

- положительное заключение государственной экологической экспертизы на проект рекультивации нарушенных земель;

- намерения по рекультивации, согласованные с правообладателем земельного участка;

- выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на земельный участок, подлежащий рекультивации, а также копии правоустанавливающих и (или) правоудостоверяющих документов на него, заверенные в установленном порядке;

- акт выбора земельного участка с приложением утвержденного органом местного самоуправления муниципального образования проекта границ земельного участка.

10. В силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью российской правовой системы и имеют приоритетное над внутренним законодательством значение. Следовательно, для выполнения международных обязательств Российская Федерация может перевести земли сельскохозяйственных угодий в иные категории (например, в земли промышленности для исполнения обязательств по строительству завода по уничтожению химического оружия). Однако даже в этом случае комментируемый Закон предусматривает перевод земель сельскохозяйственных угодий в другие категории только при отсутствии возможности размещения этих объектов на землях других категорий.

11. В соответствии с Основными положениями о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы (утверждены Приказом Минприроды РФ и Роскомзема 22 декабря 1995 г.) рекультивации, в частности, подлежат земли, нарушенные при разработке месторождений полезных ископаемых открытым или подземным способом. Условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы устанавливаются органами, предоставляющими земельные участки в пользование и дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Разработка проектов рекультивации осуществляется на основе действующих экологических, санитарно-гигиенических, строительных, водохозяйственных, лесохозяйственных и других нормативов и стандартов с учетом региональных природно-климатических условий и месторасположения нарушенного участка.

12. К объектам социально назначения относятся школы, санатории, детские сады, заведения общественного питания, бассейны и т.д.

К объектам коммунально-бытового назначения относятся: сооружения и сети водопровода и канализации, котельные, тепловые сети, электрические сети, объекты благоустройства, другие сооружения и коммуникации инженерной инфраструктуры; эксплуатационно-ремонтные организации, участки, цехи, базы, мастерские, гаражи, складские помещения, предназначенные для технического обслуживания и ремонта объектов коммунального хозяйства (водопроводных, канализационных, теплофикационных, электрических сетей и устройств внутридомового оборудования).

К объектам здравоохранения относятся территориальные поликлиники для детей и взрослых, стоматологические поликлиники для детей и взрослых, диспансеры, женские консультации, молочно-раздаточные пункты, многопрофильные и специализированные больницы для взрослых и детей, родильные дома, консультативно-диагностические центры, хосписы, подстанции скорой медицинской помощи, уникальные объекты международного и межрегионального значения.

К объектам образования можно отнести дошкольные образовательные учреждения (детские ясли, сады, в т.ч. с ночным пребыванием, семейные детские сады и т.п.); общеобразовательные учреждения (школы, гимназии, лицеи и т.п.); специальные (коррекционные) образовательные учреждения; учреждения для детей-сирот, оставшихся без родителей; учреждения начального и среднего профессионального образования; учреждения высшего профессионального образования и дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов; образовательные учреждения для детей с ограниченными возможностями здоровья; учреждения дополнительного образования детей; другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс. Несмотря на всю социальную значимость перечисленных объектов, на землях сельскохозяйственных угодий они могут располагаться только в крайнем случае.

13. Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на пятьдесят и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, в т.ч. сельскохозяйственных угодий опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственных угодий, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), в другую категорию не допускается, кроме случаев, установленных п. 3, 6 - 8 ч. 1 комментируемой статьи.

Статья 8. Особенности перевода земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также перевода земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов

Комментарий к статье 8

1. Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских населенных пунктов и отделенные их границей от земель других категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. Образование в границах населенного пункта особо охраняемой природной территории (памятника природы, дендрологического парка), равно как и нахождение промышленного предприятия не означает, что внутри городских границ появились земли категории особо охраняемых территорий и объектов либо промышленности. Особенности использования и охраны таких земельных участков учитываются при проведении градостроительного зонирования, но все земли внутри границы города (села) относятся к категории земель населенных пунктов и попадают под ее правовой режим.

По данным Государственного (национального) доклада о состоянии использовании земель в Российской Федерации в 2007 г., по состоянию на 1 января 2008 г. площадь земель, отнесенных к категории земель населенных пунктов, в целом по России составила 19,2 млн. га, в том числе площадь городских населенных пунктов составила 7,8 млн. га, сельских населенных пунктов - 11,4 млн. га. К городским населенным пунктам отнесены города и поселки, к сельским - села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные поселения.

Согласно п. 1 ст. 8 ЗК РФ, перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, устанавливаемом ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности. Под законодательством о градостроительной деятельности здесь имеется в виду ГрадК РФ.

В соответствии со ст. 84 ЗК РФ установлением или изменением границ населенных пунктов является: утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования; утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях). Утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

2. По общему правилу границы населенных пунктов должны отображаться в генеральных планах городских округов и поселений, а также схемах территориального планирования муниципальных районов (для межселенных территорий). Однако в связи с тем, что разработка документов территориального планирования идет весьма медленными темпами, законодатель предусмотрел ряд исключений из общего правила на переходный период.

Указанные правила изложены в ст. 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации". Не пытаясь их дословно воспроизводить, все же заметим, что до утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 1 января 2010 года включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из их границ осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, за исключением случаев включения земельных участков в границы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга или исключения земельных участков из границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

При наличии генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов изменение границ населенных пунктов до 1 января 2010 года может осуществляться путем внесения изменений в указанные генеральные планы, схемы территориального планирования в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации либо путем включения земельных участков в границы населенных пунктов или исключения земельных участков из границ населенных пунктов исполнительными органами государственной власти субъектов РФ в установленном рассматриваемой статьей порядке. Градостроительное законодательство предусматривает ряд гарантий прав граждан при изменении границ населенных пунктов и включении (исключении) в их состав земельных участков. Главной такой гарантией является проведение публичных слушаний.

3. Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Подробнее относительно сведений о кадастровых номерах земельных участков, включенных в границы населенных пунктов или исключенных из границ населенных пунктов, см. комментарий к ст. 5 настоящего Закона.

Статья 9. Особенности перевода земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель в другую категорию

Комментарий к статье 9

1. Действующий ЗК РФ (ст. 87) понимает под землями промышленности и иного специального назначения земли, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным федеральными законами и законами субъектов РФ. В состав категории земель промышленности и иного специального назначения входят следующие субкатегории: земли промышленности; земли энергетики; земли транспорта; земли связи, радиовещания, телевидения, информатики; земли для обеспечения космической деятельности; земли обороны и безопасности; земли иного специального назначения. В состав последних могут быть включены, например, земельные участки, используемые для захоронения ядерных и других отходов, а также земли, занимаемые кладбищами.

Землями промышленности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным Земельным кодексом РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ (п. 1 ст. 88 ЗК РФ).

Землями энергетики признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов энергетики и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным Земельным кодексом РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Землями транспорта признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов автомобильного, морского, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным Земельным кодексом РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

К землям связи, радиовещания, телевидения, информатики относятся земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) объектов связи, радиовещания, телевидения, информатики, права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Землями обеспечения космической деятельности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) объектов космической деятельности, права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Землями обороны и безопасности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране Государственной границы РФ, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях, права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным Земельным кодексом РФ и федеральными законами.

2. Согласно данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2007 г., по состоянию на 1 января 2008 г. площадь земель, отнесенных к категории земель промышленности и иного специального назначения, составила 16,7 млн. га. Общая площадь земель промышленности составила 1,6 млн. га. В целом по России площадь земель транспорта составила 2,3 млн. га. Земли связи, радиовещания, телевидения, информатики занимали 27,6 тыс. га, для целей обеспечения космической деятельности отведено 2,6 тыс. га, обороны и безопасности - 11,9 млн. га. Площадь земель иного специального назначения, отнесенных к данной категории, составила 0,7 млн. га. Эти земли представлены участками, выделенными автозаправочным станциям, объектам энергетики и т.п. За 2007 год площадь земель рассматриваемой категории сократилась на 3,9 тыс. га. Основные изменения связаны с переводом в установленном порядке земель, занятых поверхностными водными объектами (водохранилище площадью 43,5 тыс. га, расположенное на территории Магаданской области), в категорию земель водного фонда.

3. Порядок использования земель промышленности и иного специального назначения определяется в зависимости от форм собственности, при этом основными органами управления при использовании земель данной категории являются органы, управляющие соответствующей отраслью промышленности, например Министерство путей сообщения РФ в отношении земель железнодорожного транспорта. Отраслевые министерства обязаны основываться на предписаниях Правительства Российской Федерации, а также согласовывать вопросы использования земель промышленности и иного специального назначения с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Земельные участки указанного целевого назначения могут находиться как в собственности граждан и юридических лиц, так и в собственности федеральной, субъектов РФ и в муниципальной собственности.

Часть земель данной категории может находиться только в федеральной собственности. Эти земельные участки указаны в ч. 4 ст. 87 ЗК РФ. К ним относятся: земли промышленности и иного специального назначения, занятые федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности, объектами оборонного производства, объектами, обеспечивающими статус и защиту Государственной границы Российской Федерации, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции РФ.

4. Главным условием перевода земель промышленности и иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель, которые нарушены, загрязнены или застроены зданиями, строениями, сооружениями, подлежащими сносу (в том числе подземными), в другую категорию является наличие утвержденного проекта рекультивации земель.

Нарушением земель следует считать разработку месторождений полезных ископаемых и торфа, проведение всех видов строительных, геологоразведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением поверхности почвы.

Если земельный участок из земель промышленности или иного специального назначения загрязнен, нарушен или застроен зданиями, строениями, сооружениями, подлежащими сносу (в том числе подземными), перевод его в другую категорию возможен только при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.

О проекте рекультивации земель см. подробнее комментарий к ст. 7.

Правительством РФ утверждено Постановление от 23 февраля 1994 г. N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы", в соответствии с которым рекультивация земель, нарушенных юридическими лицами и гражданами при складировании, захоронении промышленных, бытовых и других отходов, загрязнении участков поверхности земли, если по условиям восстановления этих земель требуется снятие плодородного слоя почвы, осуществляется за счет собственных средств юридических лиц и граждан в соответствии с утвержденными проектами рекультивации земель. При необходимости в установленном порядке на эти цели могут направляться средства из других источников финансирования в соответствии с законодательством.

Статья 10. Особенности перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также перевода земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов

Комментарий к статье 10

1. К землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления полностью или частично изъяты из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим. К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

К нормативным правовым актам, регулирующим порядок создания, функционирования и прекращения использования особо охраняемых территорий и объектов, а также обеспечения их охраны, относятся:

- Земельный кодекс РФ;

- Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации";

- Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях";

- Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" и иное законодательство.

2. Одним из основных принципов земельного законодательства является приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.

Категория земель особо охраняемых территорий и объектов не является однородной и включает в себя несколько субкатегорий, в том числе: особо охраняемых природных территорий (включая лечебно-оздоровительные местности и курорты); природоохранного назначения; рекреационного назначения; историко-культурного назначения; иных особо ценных земель (п. 2 ст. 94 ЗК РФ). Упоминание иных земель следует понимать в том смысле, что данный перечень не является исчерпывающим, а потому в силу п. 5 ст. 94 ЗК РФ Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления могут устанавливать иные виды земель особо охраняемых территорий (земли, на которых находятся охраняемые береговые линии, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие).

Такой опыт существует. Например, Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2001 г. N 900 "Об особо охраняемых геологических объектах, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение" установлено, что геологические объекты, имеющие научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение, могут быть отнесены к особо охраняемым геологическим объектам в порядке и на условиях, которые установлены Законом об особо охраняемых природных территориях.

По данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2007 г., по состоянию на 1 января 2008 г. площадь земель, отнесенных к категории земель особо охраняемых территорий, составила 34,4 млн. га.

Решения об отнесении конкретных участков земли к особо охраняемым территориям с установлением на них особого правового режима принимаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. В пределах земель природоохранного назначения вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые несовместимы с основным назначением этих земель. Земельные участки в пределах этих земель не изымаются и не выкупаются у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

В соответствии с Земельным кодексом РФ в целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.

3. Государственная экологическая экспертиза направлена на установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Экологическая экспертиза выполняет функции предупредительного контроля, служит инструментом обеспечения выполнения экологических требований, является правовым средством реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду. При переводе земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию необходимо положительное заключение государственной экологической экспертизы, причем только в том случае, если их использование по целевому назначению невозможно.

4. В п. 3 комментируемой статьи под переводом земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов понимается установление или изменение границ туристско-рекреационной особой экономической зоны, а также включение земельных участков в границы туристско-рекреационной особой экономической зоны либо исключение земельных участков из границ туристско-рекреационной особой экономической зоны.

Согласно Федеральному закону от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" на момент создания туристско-рекреационной особой экономической зоны земельные участки, образующие эту зону (в том числе земельные участки, которые предоставлены для размещения и использования объектов инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иной инфраструктуры этой зоны, объектов жилищного фонда и на которых размещены такие объекты), могут находиться во владении и (или) в пользовании граждан или юридических лиц. Земельные участки для создания туристско-рекреационной особой экономической зоны могут относиться к землям лесного фонда, землям особо охраняемых территорий и объектов, в том числе землям национальных парков. Решение о создании особой экономической зоны на территориях субъекта Российской Федерации и муниципального образования принимается Правительством Российской Федерации и оформляется постановлением Правительства Российской Федерации.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации совместно с исполнительно-распорядительным органом муниципального образования подает в Правительство Российской Федерации заявку на создание особой экономической зоны с обоснованием целесообразности и эффективности ее создания для решения задач федерального, регионального и местного значения. Порядок оформления и подачи заявки на создание особой экономической зоны, в том числе перечень документов, прилагающихся к заявке, определяется Правительством Российской Федерации.

Отбор заявок на создание особых экономических зон одного типа осуществляется на основе конкурсного отбора. Положение о проведении конкурса по отбору заявок утверждается Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, на территориях которых создается особая экономическая зона, в течение тридцати дней с даты принятия Правительством Российской Федерации решения о создании особой экономической зоны заключают соглашение, в котором устанавливаются:

- объем и сроки финансирования создания инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иной инфраструктуры особой экономической зоны за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета;

- план обустройства и соответствующего материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории;

- комплекс мероприятий по разработке перспективного плана развития особой экономической зоны и порядок их финансирования;

- права на имущество, созданное за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета в соответствии с планом обустройства и материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории и расположенное в границах особой экономической зоны, а также на объекты инфраструктуры этой зоны, расположенные на прилегающей к особой экономической зоне территории и непосредственно с ней связанные;

- порядок управления объектами недвижимости и объектами инфраструктуры, созданными за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета и расположенными в границах особой экономической зоны, а также порядок эксплуатации и содержания таких объектов, в том числе осуществления их капитального ремонта;

- порядок владения, пользования и распоряжения имуществом, созданным за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета и расположенным в границах особой экономической зоны, после прекращения существования особой экономической зоны;

- обязательства органов государственной власти субъекта РФ по предоставлению налоговых льгот резидентам особой экономической зоны;

- порядок формирования наблюдательного совета особой экономической зоны;

- обязательства исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по делегированию федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному осуществлять функции по управлению особыми экономическими зонами, полномочий по управлению и распоряжению земельными участками и другими объектами недвижимости в границах особой экономической зоны на срок ее существования;

- обязательства исполнительно-распорядительного органа муниципального образования по передаче федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному осуществлять функции по управлению особыми экономическими зонами, права на управление и распоряжение земельными участками и другими объектами недвижимости, находящимися в муниципальной собственности, в границах особой экономической зоны на срок ее существования;

- иные условия, предусмотренные федеральным законодательством.

Туристско-рекреационные особые экономические зоны создаются сроком на двадцать лет.

О порядке ведения государственного кадастра недвижимости, о котором идет речь в п. 4 комментируемой статьи, см. подробнее комментарий к ст. 5 настоящего Закона.

Статья 11. Особенности перевода земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий

Комментарий к статье 11

1. Основное целевое назначение земель лесного фонда - использование их в качестве средства производства в лесном хозяйстве.

В соответствии со ст. 101 Земельного кодекса РФ все земли лесного фонда делятся на две основные группы, а именно:

- лесные земли, к которым относятся: земли, покрытые лесной растительностью, и земли, не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления (вырубки, гари, погибшие древостои, редины, пустыри, прогалины, площади, занятые питомниками, несомкнувшимися лесными культурами, и иные);

- нелесные земли (земли, предназначенные для ведения лесного хозяйства), в том числе: земли, предназначенные для нужд лесного хозяйства (земли, занятые просеками, дорогами, сельскохозяйственными угодьями, и другие земли), а также иные земли, расположенные в границах лесного фонда (земли, занятые болотами, каменистыми россыпями, и другие неудобные для использования земли).

Перевод земель лесного фонда в земли иных категорий возможен только по решению Правительства РФ. Перевод земель лесного фонда в земли иных категорий нельзя путать с переводом лесных земель в нелесные. Перевод лесных земель в нелесные категорию земель не меняет, меняется только их использование в целях видов лесопользования, установленных Лесным кодексом РФ.

2. ЛК РФ различает защитные, эксплуатационные и резервные леса.

Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

Эксплуатационные леса подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов.

К резервным лесам относятся леса, в которых в течение двадцати лет не планируется осуществлять заготовку древесины.

Согласно ст. 102 ЛК РФ, к защитным лесам относятся: леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях; леса, расположенные в водоохранных зонах; леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов (леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации; зеленые зоны; лесопарковые зоны; городские леса; леса, расположенные в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов); ценные леса (государственные защитные лесные полосы; противоэрозионные леса; леса, расположенные в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах; леса, имеющие научное или историческое значение; орехово-промысловые зоны; лесные плодовые насаждения; ленточные боры; запретные полосы лесов, расположенные вдоль водных объектов; нерестоохранные полосы лесов).

В ст. ст. 102 - 107 ЛК РФ предусматривается усиленный правовой режим охраны защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда.

По данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2007 г., по состоянию на 1 января 2008 г. площадь земель лесного фонда составила 1105,0 млн. га. В категорию земель особо охраняемых территорий и объектов в целом по стране было переведено 171,4 тыс. га земель лесного фонда, из них - 170,8 тыс. га на территории Приморского края.

3. Перевод земель лесного фонда в земли других категорий осуществляется в соответствии с подп. 1 п. 1 ст. 8 ЗК РФ, с учетом требований охраны окружающей среды, установленных федеральными законами.

В ч. 1 комментируемой статьи законодатель дает исчерпывающий перечень случаев, когда возможен перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий. Расширительному толкованию данный перечень не подлежит.

К таким случаям относятся:

- организация особо охраняемых природных территорий - см. комментарий к ст. 10 данного Закона;

- установление или изменение границ населенных пунктов - см. комментарий к ст. 8 данного Закона;

- размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

В федеральном законодательстве нет как определения объектов государственного и муниципального значения, так и их перечня. Вместе с тем к объектам государственного и муниципального значения однозначно следует отнести: федеральные энергетические системы и энергетические системы регионального значения; атомной энергии; обороны и безопасности; федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; обеспечивающие космическую деятельность; обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации; линейные - федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения; автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов; объекты здравоохранения; культуры и искусства; социального и коммунально-бытового обслуживания и т.д.

Статья 12. Особенности перевода земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также особенности перевода земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда

Комментарий к статье 12

1. В соответствии со ст. 102 ЗК РФ к землям водного фонда относятся земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, а также занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.

Как следует из ст. 1 ВК РФ, водный фонд - совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации.

Под водным объектом понимается природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима.

В силу ч. 6 ст. 23 ГрадК РФ границы земель водного фонда отображаются органами местного самоуправления поселений и городских округов на картах (схемах), содержащихся в генеральных планах. Водные объекты могут находиться как в федеральной собственности, так и в собственности субъектов РФ, муниципальных образований, граждан и юридических лиц (ст. 8 ВК РФ).

2. Комментируемая статья закрепляет случаи, при которых возможно осуществить перевод земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а именно:

- создание особо охраняемых природных территорий (см. подробнее комментарий к ст. 10 рассматриваемого Закона);

- установление или изменение границ населенных пунктов (см. подробнее комментарий к ст. 8 данного Закона);

- размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов (см. подробнее комментарий к ст. 11 настоящего Закона);

- прекращение существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Остановимся на последнем основании подробнее. Водные объекты подвержены различным изменениям. Например, изменение русел рек достаточно часто вызывается природными причинами, одной из которых можно назвать паводки. Природные стихийные бедствия также могут привести к различным изменениям водного объекта. Не менее значимой причиной являются природные и техногенные катастрофы, обусловленные неразумным использованием земельных ресурсов, уничтожением лесов и осушением болот.

Основное целевое назначение земель водного фонда заключается в использовании их для строительства и эксплуатации сооружений, обеспечивающих удовлетворение питьевых, бытовых, оздоровительных и других нужд населения, а также водохозяйственных, сельскохозяйственных, природоохранных, промышленных, рыбохозяйственных, энергетических, транспортных и иных государственных и общественных потребностей. Прекращение существования водного объекта либо другие его существенные изменения могут привести к утрате необходимости использования прилегающих к нему земель в прежних целях. Поэтому законодатель указывает, что в таких случаях перевести земли в другую категорию возможно только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Законом определен обширный перечень наиболее важных объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду. Например, к таким объектам федерального уровня относятся: проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации; проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов; проекты соглашений о разделе продукции; материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду и лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности" (за исключением материалов обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов) и законодательством в области использования атомной энергии федеральными органами исполнительной власти; проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду; материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации и т.д.

Начало срока проведения государственной экологической экспертизы устанавливается не позднее чем через один месяц после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов и документов. Срок проведения государственной экологической экспертизы определяется в зависимости от трудоемкости экспертных работ с учетом объема представленных на экспертизу материалов, природных особенностей территории и экологической ситуации в районе намечаемой деятельности и особенностей воздействия намечаемой деятельности на окружающую природную среду. Продолжительность проведения экспертизы не должна превышать 4 месяцев. В процессе проведения государственной экологической экспертизы при необходимости могут быть изменены сроки ее проведения и количество привлекаемых экспертов. При изменении срока проведения экологической экспертизы общий срок ее проведения не должен превышать 6 месяцев.

По результатам экспертизы экспертной комиссией подписывается специальный акт - заключение, которое представляет собой документ, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта государственной экологической экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы.

Заключение может быть положительным и отрицательным. Положительное заключение является одним из обязательных условий перевода земель водного фонда в другую категорию земель. Оно имеет юридическую силу в течение срока, определенного федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы, проводящим конкретную государственную экологическую экспертизу.

Положительное заключение, подготовленное экспертной комиссией, должно содержать выводы: о соответствии намечаемой деятельности экологическим требованиям, установленным законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды; о допустимости намечаемого воздействия на окружающую среду; о возможности реализации объекта экспертизы.

Отрицательное заключение, подготовленное экспертной комиссией, может содержать выводы двух видов: о необходимости доработки представленных материалов по замечаниям и предложениям, изложенным в заключении, подготовленном экспертной комиссией; о недопустимости реализации объекта экспертизы ввиду необеспеченности соблюдения требований экологической безопасности намечаемой деятельности.

В случае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы заказчик вправе представить материалы на повторную государственную экологическую экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в данном отрицательном заключении.

3. По данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2007 г., по состоянию на 1 января 2008 г. площадь земель водного фонда составила 27,9 млн. га.

В настоящее время значительные площади земель, подлежащих отнесению к категории земель водного фонда, включены в состав других категорий. Земли под водой (без болот) в целом по стране занимают 72,1 млн. га, из них 27,3 млн. га (37,9%) включены в состав земель водного фонда, остальные земли под водой распределены между другими категориями. Значительная их доля приходится на лесной фонд, земли сельскохозяйственного назначения и земли запаса.

Статья 13. Особенности перевода земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель

Комментарий к статье 13

1. Земли запаса - это земли, которые не предоставлены гражданам и юридическим лицам для какого-либо вида хозяйственного или иного использования на предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации правах, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.

В ходе разграничения государственной собственности на землю к числу федеральных земель могут быть отнесены земли запаса, если на них расположены земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти; земельные участки, находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды, праве безвозмездного срочного пользования у государственных академий наук и созданных такими академиями наук организаций; иные предусмотренные федеральными законами земли и земельные участки. Аналогичный принцип действует и по отношению к землям запаса субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В силу ст. 103 ЗК РФ в состав категории земель запаса не входят земли фонда перераспределения земель, формируемого в соответствии со ст. 80 ЗК РФ в составе земель сельскохозяйственного назначения.

2. Категория земель запаса имеет самостоятельное значение в структуре земельного фонда России. Большая часть земель запаса - это свободные неосвоенные земли, расположенные в необжитых районах Крайнего Севера и Дальнего Востока. В хозяйственно-развитых районах страны их площадь незначительна. В случае возникновения потребности в них они могут быть переведены в любую категорию земель посредством их продажи или предоставления в аренду для целей и в порядке, которые указаны в действующем законодательстве (например, для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства).

В ряде случаев законодатель прямо предписывает источники пополнения земель данной категории. Так, в силу п. 1 ст. 14 ЗК РФ подвергшиеся радиоактивному и химическому загрязнению земли могут быть исключены из категории земель сельскохозяйственного назначения и переведены в земли запаса для их консервации. Согласно ст. 7 комментируемого Закона, перевод сельскохозяйственных угодий или земельных участков в их составе в другую категорию земель допускается в исключительных случаях, связанных в том числе с включением в состав земель запаса непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель.

Не могут считаться землями запаса земельные участки, собственники, землевладельцы, землепользователи и арендаторы которых не осуществляют их использование в нарушение требований земельного законодательства.

Перед принятием акта о переводе земель запаса в иные категории земель, как следует из текста комментируемой статьи, необходимо формирование соответствующего земельного участка. Порядок формирования (образования) земельных участков определяется главой I.1 Земельного кодекса РФ.

Самого определения "формирование (образование) земельных участков" современное отечественное законодательство не содержит.

3. По данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2007 г., по состоянию на 1 января 2008 г. площадь земель запаса составляла 103,4 млн. га, в том числе в федеральной собственности находилось 0,2 тыс. га, в собственности субъектов РФ 1,0 тыс. га, в собственности муниципальных образований 29,3 тыс. га. Следовательно, остальная часть земель запаса находится в неразграниченной государственной собственности на землю.

В целом за 2007 год площадь земель запаса уменьшилась на 1,0 млн. га в результате перевода в категорию земель сельскохозяйственного назначения. Значительные площади переведенных земель наблюдались в Амурской области (переведено 369,9 тыс. га), Псковской области (204,8 тыс. га), Республике Тыва (165,5 тыс. га), Кабардино-Балкарской Республике (109,5 тыс. га), а также Пермском крае (58,8 тыс. га) и Ростовской области (28,1 тыс. га).

Статья 14. Отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории

Комментарий к статье 14

1. На современном этапе земельной реформы продолжает сохраняться весьма распространенная ситуация - отсутствие документального подтверждения отнесения к определенной категории земель земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам, а также публично-правовым образованиям.

Окончательно данная неопределенность будет ликвидирована лишь после окончания процедуры разграничения государственной собственности на землю, а также повсеместной разработки документов территориального планирования. Последний вывод прямо проистекает из положений главы 3 ГрадК РФ, предусматривающей совокупность последовательных процедур разработки схем территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных районов, а также генеральных планов городских округов и поселений. Соответственно, каждый уровень публичной власти фиксирует на своей схеме границы отдельных категорий земель (например, на федеральной схеме фиксируются границы категории земель лесного фонда или земель обороны, а на схеме субъекта РФ - границы категории земель сельскохозяйственного назначения).

Каждый нижеследующий уровень публичной власти при подготовке своей схемы территориального планирования воспроизводит границы категорий земель, утвержденные вышестоящим уровнем публичной власти, и добавляет свои. В итоге на низовом уровне (городской округ или поселение) происходит окончательная фиксация границ земель всех категорий на схемах, входящих в состав генерального плана (ч. 6 ст. 23 ГрадК РФ).

Из этого следует, что предлагаемые в комментируемой статье процедуры определения категории земель в отсутствие документального подтверждения принадлежности к ней земельного участка рассчитаны на переходный период, необходимость которого вызвана сложностью и долговременностью подготовки документов территориального планирования органами публичной власти.

2. В условиях такого переходного периода комментируемая статья предлагает ряд процедур по фиксации принадлежности участка к категории земель:

- категория земель не указана в документах государственного кадастра недвижимости, но эти сведения содержатся в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю. Права на земельные участки (право собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования земельным участком) удостоверяются документами в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Согласно п. 9 ст. 3 Вводного закона, к правоустанавливающим документам относятся: государственные акты, свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам или юридическим лицам до введения в действие Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", например, свидетельства о праве собственности на землю по форме, утвержденной Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России", или государственные акты о праве пожизненного наследуемого владения земельными участками, праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками по формам, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 г. N 493 "Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей".

Внесение изменений в документы государственного кадастра недвижимости и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 5 комментируемого Закона, на основании правоустанавливающих документов на земельные участки или документов, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков;

- категория земель не указана ни в документах государственного кадастра недвижимости, ни в правоустанавливающих документах на земельный участок или документах, удостоверяющих права на землю. Решение сложившейся ситуации возложено на органы местного самоуправления, которым вменяется в обязанность принять муниципальный нормативный правовой акт об отнесении земельного участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся;

- помимо полного отсутствия информации о принадлежности земель и земельных участков к категории земель, на практике нередко имеет место несоответствие сведений, содержащихся в различных документах. Комментируемой статьей предлагается выход из этой ситуации. В случае наличия противоречия между данными о принадлежности земельных участков к землям определенной категории, указанными в документах государственного кадастра недвижимости, и данными, указанными в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, если такие документы получены до вступления в силу комментируемого Закона, отнесение земельных участков к землям определенной категории осуществляется на основании данных, указанных в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков.

Комментируемый Закон вступил в силу 5 января 2005 г., и сведения, содержащиеся в правоустанавливающих документах, выданных до этого момента, являются приоритетными по отношению к данным документов государственного кадастрового учета.

В последнем случае для внесения изменений в государственную документацию необходимо полностью соблюсти процедуру перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, предусмотренную ст. ст. 2 - 5 и 15 комментируемого Закона.

3. В п. 5 комментируемой статьи прямо установлено правило о том, что земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов - к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка. Это положение подтверждает общее правило ЗК РФ о том, что внутри границ категории земель населенных пунктов нет и не может быть земель категории промышленности, особо охраняемых природных территорий и т.д. Наличие подобных объектов влечет их включение в соответствующую территориальную зону, для которой устанавливается градостроительный регламент, определяющий параметры и виды разрешенного использования таких земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости.

В случае использования земель и земельных участков не по целевому назначению, установленному для каждой категории земель, виновные лица могут быть привлечены к административной ответственности. Так, ст. 8.7 КоАП РФ предусматривает административное наказание за невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению; ст. 8.8 КоАП РФ - наказание за использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель.

Статья 15. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую и отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории земель до разграничения государственной собственности на землю

Комментарий к статье 15

1. В период существования Советского Союза исключительным собственником земельных ресурсов страны было государство. В результате проводимой с начала 90-х гг. XX века земельной реформы государственная собственность лишилась своего исключительного положения, получив статус одной из форм собственности на землю. В современном российском законодательстве нет определения понятия "разграничение государственной собственности на землю". Если же попытаться сформулировать научное определение, то разграничение государственной собственности на землю - это процесс передачи Российской Федерацией как политическим сувереном по процедуре, предусмотренной федеральными законами, земельных участков, не находящихся в частной собственности, в собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

2. Детальное разграничение государственной собственности на землю ранее осуществлялось на основе Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю" (в настоящее время утратил силу), согласно которому процедура разграничения публичной собственности была достаточно сложной. В результате внесения изменений в ЗК РФ и Вводный закон в апреле 2006 г. данная процедура была упрощена. В силу ст. 3.1 Вводного закона в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти; земельные участки, находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды, праве безвозмездного срочного пользования у государственных академий наук, а также у организаций, созданных государственными академиями наук и (или) подведомственных таким государственным академиям наук; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли. В числе последних следует выделить земли особо охраняемых природных территорий федерального значения, земли железнодорожного транспорта, земли обороны и безопасности и ряд других. Кроме того, в силу ст. 49 ЗК РФ достаточно типовой является ситуация изъятия земельного участка за выкуп у частного собственника для федеральных нужд. Аналогичный принцип используется и для закрепления земельных участков в собственность субъектов РФ и муниципалитетов.

Процедура разграничения государственной собственности на землю сейчас максимально упрощена: для государственной регистрации права достаточно заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления с приложением ряда необходимых документов. В заявлении указывается основание возникновения права собственности РФ, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок.

До окончания процедур разграничения распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов РФ, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Окончательное закрепление права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на неразграниченные государственные земли повлечет наступление важных правовых последствий. Так, например, в соответствии с ЗК РФ публичное образование будет управлять и распоряжаться только теми земельными участками, которые будут находиться в его собственности (см. п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 10, п. 2 ст. 11, ст. 29 ЗК РФ), определять размер арендной платы, порядок, условия и сроки ее внесения только за те земельные участки, которые находятся в их собственности, и т.д.

3. Исчерпывающего перечня федеральных нужд, упоминаемых в п. 1 комментируемой статьи, не существует. Вместе с тем анализ земельного законодательства позволяет предположить, что к таковым обязательно должны быть отнесены: выполнение международных обязательств Российской Федерации; размещение объектов федеральных энергетических систем; объектов использования атомной энергии; объектов обороны и безопасности; объектов федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи; объектов, обеспечивающих космическую деятельность; объектов, обеспечивающих статус и защиту Государственной границы Российской Федерации; линейные объекты федерального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; автомобильные дороги федерального значения (ст. 49 ЗК РФ).

4. Части третья и четвертая комментируемой статьи касаются вопроса отнесения находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории. В Законе четко разграничены два правовых понятия: перевод земель в другую категорию и отнесение земель к определенной категории земель. Так, отнесение земель к землям населенных пунктов, границы которых установлены до дня вступления в силу комментируемого Закона, осуществляется органами местного самоуправления. Причем решение об этом они могут принимать без согласования с правообладателями этих земельных участков, но только в период до окончательного разграничения государственной собственности на землю.

Статья 15.1. Перевод земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков из состава таких земель в другую категорию в связи с организацией проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году в городе Владивостоке

Комментарий к статье 15.1

Появление данной статьи обусловлено принятием Федерального закона от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Непосредственно по вопросам перевода земель сельскохозяйственного назначения вышеназванный Закон никаких особенностей не предусматривает, однако содержит ряд особенностей правового режима землепользования в городе Владивостоке в связи с подготовкой саммита. Так, данный Закон содержит ряд особенностей изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для размещения необходимых для проведения саммита объектов (ст. 6); особенностей установления сервитутов в отношении земельных участков, предназначенных для размещения и (или) эксплуатации необходимых для проведения саммита объектов (ст. 8); особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения необходимых для проведения саммита объектов (ст. 9) и т.д.

Статья 16. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации

Комментарий к статье 16

Комментируемый Закон был принят в конце 2004 г., однако отношения по переводу земель из одной категории в другую существовали с момента закрепления в ЗК РФ действующего перечня категорий земель. Естественно, эти отношения требовали законодательного регулирования, которое осуществлялось частично самим ЗК РФ, ЛК РФ и иными нормативными правовыми актами.

Принятие комментируемого Закона - новая ступень в законодательном регулировании отношений перевода земель и земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую. Факт принятия специального закона всегда порождает необходимость исключения норм иных правовых актов, которые дублируют или вовсе противоречат положениям вновь принятого закона.

В связи с вышеизложенным ЗК РФ претерпел ряд изменений.

Утратили силу положения об использовании земель, ставших непригодными для ведения сельского хозяйства, изъятии и переводе таких земель. Ранее п. 2 ст. 49 ЗК РФ устанавливал, что ограничения изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд из земель отдельных категорий устанавливаются статьями 79, 83, 94 и 101 ЗК РФ. В свою очередь, ст. 79 содержала положения следующего характера. Для строительства промышленных объектов и иных несельскохозяйственных нужд предоставлялись земли, непригодные для ведения сельскохозяйственного производства, или сельскохозяйственные угодья из земель сельскохозяйственного назначения худшего качества по кадастровой стоимости. Для строительства линий электропередачи, связи, автомобильных дорог, магистральных трубопроводов и других подобных сооружений допускалось предоставление сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения более высокого качества. Данные сооружения размещались главным образом вдоль автомобильных дорог и границ полей севооборотов. Изъятие, в том числе путем выкупа, в целях предоставления для несельскохозяйственного использования сельскохозяйственных угодий, кадастровая стоимость которых превышает свой среднерайонный уровень, допускалось только в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны и безопасности государства, разработкой месторождений полезных ископаемых (за исключением общераспространенных полезных ископаемых), содержанием объектов культурного наследия РФ, строительством и содержанием объектов культурно-бытового, социального, образовательного назначения, автомобильных дорог, магистральных трубопроводов, линий электропередачи, связи и других подобных сооружений при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

Сейчас отношения перевода земель сельскохозяйственного назначения регулируются на основании ст. 7 комментируемого Закона, основания и порядок изъятия земель, сопровождающегося их переводом из одной категории в другую, регулируются положениями ст. 6 этого же Закона.

В силу трансформации понятийного аппарата претерпели изменения подп. 6 п. 1 ст. 1, абзац первый п. 3 ст. 95 и абзац второй п. 2 ст. 99 ЗК РФ, где "изъятие" было заменено на "изменение целевого назначения".

Помимо прочего, комментируемой статьей расширен перечень юридических фактов, наступление которых влечет обязательства по возмещению причиненных убытков и упущенной выгоды от использования земельного участка. К уже имевшимся ранее в законе (изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд; ухудшению качества земель в результате деятельности других лиц; временному занятию земельных участков; ограничению прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков) добавилось изменение целевого назначения земельного участка на основании ходатайства органа государственной власти или органа местного самоуправления о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую без согласования с правообладателем земельного участка.

Статья 17. Утратила силу. - Федеральный закон от 04.12.2006 N 201-ФЗ.

Статья 18. О внесении изменения в статью 4 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"

Комментарий к статье 18

В комментируемой статье идет речь о внесении изменений в ст. 4 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, закрепляющую предельные размеры и требования к местоположению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. В соответствии с п. 1 указанной статьи не допускается совершение сделок с земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, если в результате таких сделок образуются новые земельные участки, размеры и местоположение которых не соответствуют требованиям, установленным настоящей статьей.

Поскольку комментируемым Законом и ЗК РФ закрепляются случаи, допускающие возможность перевода земель сельскохозяйственного назначения в другие категории и изъятия их для государственных или муниципальных нужд для последующего перевода без установления требований, касающихся предельных размеров или местоположения таких земель, комментируемая статья дополнила п. 1 ст. 4 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения абзацем, согласно которому "требования настоящего пункта не распространяются на формируемые земельные участки в целях их изъятия, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд и (или) последующего изменения целевого назначения земель на основании утвержденных актов о выборе земельных участков для строительства и материалов предварительного согласования мест размещения объектов и (или) документов территориального планирования, документации по планировке территории и землеустроительной документации". В соответствии со ст. 9 ЗК РФ к полномочиям Российской Федерации относятся установление порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд, а также изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд Российской Федерации.

В ГК РФ закрепляется, что земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа.

В зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. Решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные принимать решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, порядок подготовки и принятия этих решений определяются федеральным земельным законодательством.

Статья 19. О внесении изменений в Федеральный закон "Об экологической экспертизе"

Комментарий к статье 19

В результате внесения изменений в Закон об экологической экспертизе, произведенных Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, ст. ст. 11, 12 данного Закона изложены в новой редакции, вступившей в силу с 1 января 2007 г. Следовательно, приведенная в комментируемой статье редакция абзаца 2 ст. 11 и абз. 2 ст. 12 Закона об экологической экспертизе не действует.

Статья 20. Утратила силу с 1 июля 2006 года. - Федеральный закон от 17.04.2006 N 53-ФЗ.

Статья 21. Вступление в силу настоящего Федерального закона

Комментарий к статье 21

Текст комментируемого Закона официально опубликован в "Парламентской газете" от 28 декабря 2004 г. N 244, в "Российской газете" от 30 декабря 2004 г. N 290, в Собрании законодательства РФ от 27 декабря 2004 г. N 52 (часть 1), ст. 5276. В комментируемый Закон был внесен ряд изменений, обусловленных вступлением в силу ЛК РФ, ГрадК РФ и ряда иных федеральных законов.