АВЕНЮ


Главная "Авеню"

ЭЛЕКТРОННЫЕ КНИГИ ПО НЕДВИЖИМОСТИ

Жилищное право, .


Последние новости сайта
2016-12-02    Федеральный закон от 30.11.2016 N 402-ФЗ О внесении изменения в статью 333.35 части второй Налогового кодекса Российской Федерации
C 1 января 2017 года Размеры государственной пошлины, установленные настоящей главой за совершение юридически значимых действий в отношении физических лиц, применяются с учетом коэффициента 0,7 в случае подачи заявления о совершении указанных юридически значимых действий и уплаты соответствующей государственной пошлины с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг, региональных порталов государственных и муниципальных услуг и иных порталов, интегрированных с единой системой идентификации и аутентификации."

Все новости

ПРИОБРЕТЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ, НАХОДЯЩИЕСЯ В ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ. Основания и порядок предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков из публичной собственности авеню,av-ue.ru. ЭЛЕКТРОННЫЕ КНИГИ.

Главная "Авеню" >> Электронная библиотека

 

ПРИОБРЕТЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ, НАХОДЯЩИЕСЯ В ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

А.П. АНИСИМОВ, С.В. ДЗАГОЕВ, Л.Т. КОКОЕВА

 

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор А.Я. РЫЖЕНКОВ

 

Авторский коллектив:

 

Анисимов А.П., ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института современного права Волгоградской академии государственной службы, доктор юридических наук. 

Дзагоев С.В., преподаватель кафедры предпринимательского и трудового права Северо-Осетинского государственного университета им. К.Л. Хетагурова, кандидат юридических наук. 

Кокоева Л.Т., зав. кафедрой предпринимательского и трудового права Северо-Осетинского государственного университета им. К.Л. Хетагурова, доктор юридических наук, профессор.

 

Рецензенты:

 

Камышанский В.П., доктор юридических наук, профессор.

Черноморец А.Е., доктор юридических наук, профессор.

 

 

 

Введение

Глава 1. Общая характеристика земельных участков как объектов гражданских прав и процедуры их приобретения

§ 1. Земельный участок как объект гражданских правоотношений

§ 2. Классификация гражданско-правовых оснований приобретения земельных участков из публичной собственности

§ 3. Формирование и эволюция механизма приобретения права частной собственности на земельные участки из публичной собственности

§ 4. Оборотоспособность земельных участков

Глава 2. Основания и порядок предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков из публичной собственности

§ 1. Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта

§ 2. Предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков для строительства из публичной собственности на торгах

§ 3. Предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством

§ 4. Приобретение земельных участков из публичной собственности гражданами и юридическими лицами - собственниками объектов недвижимости

Заключение

Список литературы

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Проводимая в Российской Федерации в течение почти двадцати лет земельная реформа привела к коренному изменению правового регулирования отношений собственности на земельные участки. Провозглашение в Конституции России многообразия форм собственности на землю и иные природные ресурсы повлекло необходимость формирования гражданско-правового механизма перераспределения земельных участков и других природных ресурсов из публичной собственности в частную, типичным проявлением которого является увеличение роли и значения института торгов.

Несмотря на ожесточенные политические дискуссии о допустимости вовлечения земельных участков в гражданский оборот и обоснованности закрепления в Конституции РФ частной собственности на землю, равно как и призывы к фактическому низведению правового статуса земельных участков до уровня обычного товара, законодателю удалось удержать важный для позитивного развития общества баланс частных и публичных интересов в сфере регулирования земельных отношений. При этом большую роль на поступательное развитие земельной реформы, как это ни парадоксально, оказала происходящая параллельно с земельными преобразованиями реформа градостроительного законодательства, призванная сократить коррупционную емкость отрасли и создать прозрачные и доступные гражданскому обществу механизмы контроля за застройкой территорий населенных пунктов.

В настоящее время земельный участок выступает объектом гражданских, земельных, налоговых, экологических, градостроительных и иных правоотношений. В каждом конкретном случае в сферу правового регулирования попадает тот или иной элемент правового режима земельного участка. В случае, когда земельный участок выступает объектом гражданских правоотношений, он является объектом недвижимости, попадая в частноправовую сферу действия норм гражданского права. Усложнение правового регулирования земельных отношений не позволяет провести четкую грань и "развести по разные стороны баррикад" нормы земельного и гражданского права.

Следует констатировать, что к настоящему моменту законодатель определился с принципиальным направлением реформ, несмотря на сохранение определенных пробелов и коллизий Гражданского кодекса РФ и Земельного кодекса РФ, проблем на уровне правоприменительной практики. Очевидна необходимость дальнейшего осмысления проводимых реформ и корректировки выбранного пути в духе конституционных норм о построении рыночной экономики и правового государства, поиска вариантов сочетания частных и публичных интересов.

Правовое регулирование отношений собственности, а также особенности приобретения прав на различные объекты гражданского оборота (включая земельные участки) уже неоднократно попадали в поле зрения ученых-юристов. Проблемам гражданско-правового режима недвижимого имущества посвящены труды дореволюционных ученых-цивилистов - К.П. Победоносцева, Д.И. Мейера, П.П. Цитовича, Г.Ф. Шершеневича, а также современных ученых - Т.Е. Абовой, Е.А. Бабайцевой, В.А. Белова, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, В.С. Ема, В.П. Камышанского, О.М. Козырь, В.А. Лапача, А.Л. Маковского, Ю.В. Романца, А.Я. Рыженкова, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, Е.М. Тужиловой-Орданской, Л.А. Чеговадзе, А.Е. Черноморца, В.В. Чубарова, В.Ф. Яковлева и др.

Особенности оборота недвижимых вещей, а также проведения процедуры торгов по продаже различного рода имущества были исследованы на монографическом уровне в трудах О.В. Бурлаченко, Л.Ф. Гатаулиной, С.И. Герасина, Н.П. Лотниковой, Н.С. Михайловой, С.В. Нарушкевич, В.В. Романовой, С.В. Савиной, Д.Н. Сахабутдиновой, В.И. Яковлева и др.

Специфика правового положения земельного участка не только как объекта гражданских прав, но и как природного объекта (природного ресурса), составной части окружающей среды рассматривалась в работах Ф.Х. Адиханова, С.А. Боголюбова, Е.С. Болтановой, Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, В.В. Дмитриева, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, О.В. Карамышевой, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, Н.Б. Маловой, Н.Н. Мисник, Н.Т. Разгельдеева, Н.А. Сыродоева, С.А. Чаркина, Г.В. Чубукова и т.д.

Однако в большинстве указанных работ основной акцент делался либо на исследовании проблем гражданско-правового режима и оборота объектов недвижимости в целом, либо на выявлении специфики правового положения земельных участков и межотраслевого регулирования отношений по их использованию и охране. Вместе с тем на современном этапе правовой реформы произошли существенные изменения именно гражданско-правового режима земельных участков, включая регламентацию процедуры земельных торгов (аукционов и конкурсов), а также совершенствование процедуры выкупа правообладателями объектов недвижимости земельных участков, находящихся в государственной (муниципальной) собственности. Изменилась и роль законодательства субъектов Российской Федерации: еще восемь лет назад оно серьезно влияло на регулирование земельных отношений, а сейчас эту роль утратило.

Рассмотрение данной цивилистической динамики в контексте эволюции земельного и градостроительного законодательства еще ни разу не попадало в сферу внимания представителей современной юридической науки, хотя значение подобных исследований трудно переоценить. Столь же мало внимания в современной юриспруденции уделяется поиску надлежащих правовых средств регулирования процедуры предоставления земельных участков из публичной собственности гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду для целей, не связанных со строительством. Наполнение данной процедуры гражданско-правовым содержанием является одной из актуальных проблем не только теории, но и правоприменительной практики.

Восполнению указанных пробелов и внесению посильного вклада в рассмотрение заявленных выше теоретических и практических вопросов и посвящено настоящее исследование.

 

Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ КАК

ОБЪЕКТОВ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВ И ПРОЦЕДУРЫ ИХ ПРИОБРЕТЕНИЯ

 

§ 1. ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК

КАК ОБЪЕКТ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

 

Как справедливо отмечал О.С. Иоффе, проблема правоотношения - одна "из наиболее сложных и в то же время наименее разработанных проблем правовой науки" <1>. Являясь фундаментальной категорией общей теории права, категория правоотношений получила свое исследование как на общетеоретическом уровне, так и в гражданско-правовой науке.

--------------------------------

<1> Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву: Из истории цивилистической мысли. Гражданское правоотношение. Критика теории хозяйственного права. М.: Статут, 2000. С. 508.

 

В рамках цивилистической науки выделяется три концептуальных подхода к понятию правоотношения. Первый из них (материальный) был широко представлен в советской юридической науке (В.П. Грибанов, Р.О. Халфина, В.А. Рясенцев, Ю.К. Толстой и др.) и определял правоотношение как "общественное отношение, урегулированное нормами права".

Представители второго (формального) подхода понимали правоотношение как юридическую форму общественного (фактического) отношения или, другими словами, как юридическое (идеальное) отношение особого рода (Н.Г. Александров, В.П. Мозолин, В.А. Тархов, С.Ф. Кечекьян и др.).

Наконец, представители третьей концепции (единства правовой формы и экономического содержания) полагали, что правоотношением является не столько юридическая форма фактического (экономического) отношения, сколько само фактическое отношение, облеченное в правовую форму (О.С. Иоффе, А.Г. Певзнер, С.С. Алексеев) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / Под общ. ред. В.А. Белова. М.: Юрайт-Издат, 2007. С. 199 - 206.

 

Являясь сторонниками первого подхода к пониманию гражданского правоотношения и определяя последнее как следствие урегулирования фактического жизненного отношения нормой права, заметим, что до сих пор вопрос о понятии гражданского правоотношения так и не нашел единообразного решения; однозначно можно утверждать лишь о самом существовании такой правовой категории.

При этом продолжаются дискуссии об относительных и абсолютных правоотношениях; об объекте правоотношения; о содержании субъективных прав и юридических обязанностей. В последних научных работах подняты нерешенные вопросы о содержании правосубъектности, ее соотношении с понятиями "правоспособность", "дееспособность", "деликтоспособность", "правовой статус". Продолжается разработка теории юридических фактов с вычленением вопросов их классификации и регулятивной роли <1>.

--------------------------------

<1> См.: Чугунов Ю.О. Норма права и правоотношение (вопросы теории): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 11.

 

Не пытаясь охватить всю динамику научного исследования проблемы гражданского правоотношения, отметим, что важным для предмета настоящего исследования является общепризнанный в цивилистической науке вывод о структуре гражданского правоотношения, включающего в себя субъектный состав, объект, содержание (права и обязанности) сторон правоотношения <1>.

--------------------------------

 

Учебник Н.И. Матузова, А.В. Малько "Теория государства и права" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004.

 

<1> См., например: Шершеневич Г.Ф. Общая теория права: Учеб. пособие: В 2 т. Т. 2. Вып. 2 - 4 (по изд. 1912 г.). М., 1995. С. 170 - 171; Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. Саратов, 1995. С. 392 - 393.

 

По поводу объекта гражданского правоотношения существует три концептуально различающихся теории: общефилософская (объект - это то, на что направлено правоотношение); специально-юридическая (объект - это то, по поводу чего возникает правоотношение); психологическая (объект - это то, что мыслится самим субъектом права в качестве его объекта) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гражданское право... / Под общ. ред. В.А. Белова. С. 303 - 307.

 

Между первой и второй концепцией мы не видим принципиальных различий. Гораздо важнее, что в рамках обеих теорий существуют монистические и плюралистические концепции объекта. Как отмечалось в научной литературе, монистическая концепция признает наличие только одного объекта правоотношений (Р.О. Халфина, П.И. Стучка, М.М. Агарков, В.И. Синайский, Я.М. Магазинер, Д.М. Генкин, В.Н. Храпанюк); сторонники плюралистического направления указывают, что единого объекта не может быть, а существует большое количество явлений, которые могут выступать в качестве объектов гражданских прав, т.е. объект - собирательное понятие (О.С. Иоффе, Ю.К. Толстой, Б.С. Никифоров, Е.А. Суханов, А.П. Дудин).

При этом ряд исследователей спорных вопросов учения об объектах гражданских правоотношений предлагают двухуровневую концепцию (Е. Бирлинг, Ф.В. Тарановский, О.С. Иоффе, М.И. Брагинский, В.В. Витрянский), согласно которой непосредственным объектом (объектом первого уровня) является лишь поведение, поскольку только на него может воздействовать право, учитывая его специфику как идеологической категории. И лишь объектом второго уровня является то, на что направлено поведение людей, - материальные блага (вещи) и нематериальные объекты (нематериальные блага, результаты интеллектуальной деятельности и т.д.) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Михайлова Н.С. Оборотоспособность вещей в гражданском праве и роль актов органов внутренних дел Российской Федерации в ее реализации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2007. С. 8; Чеговадзе Л.А. Структура и состояние гражданского правоотношения. М.: Статут, 2004. С. 188 - 202.

 

Принципиально важным для нас из всех вышеуказанных дискуссий об объекте правоотношения является вывод о том, что поскольку право регулирует отношения между людьми, то гражданское правоотношение может воздействовать только на поведение человека, а его объектом выступает то, по поводу чего возникает правоотношение, - поведение субъектов, направленное на различные материальные и нематериальные блага. Таким образом, смысл категории объектов гражданских прав заключается в установлении для них конкретного гражданско-правового режима, определяемого не для каких-то благ (объектов материального мира), а для людей, совершающих по поводу этих благ определенные юридически значимые действия. Поэтому более точно считать объектом гражданских правоотношений (объектом гражданских прав) правовой режим определенных благ (а не сами блага) <1>, различая непосредственный (поведение) и опосредованный (материальные и нематериальные блага) объекты правоотношения.

--------------------------------

 

Учебник "Гражданское право: В 2 т. Том I" (под ред. Е.А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2004 (издание второе, переработанное и дополненное).

 

<1> См.: Гражданское право: Учеб.: В 2 т. Т. I / Отв. ред. Е.А. Суханов. М.: БЕК, 1998. С. 294 - 295.

 

При рассмотрении проблемы объекта правоотношения нельзя обойти вниманием вопрос о его соотношении с самим правоотношением как правовой конструкцией. В гражданском праве отсутствует единство мнений по вопросу тождественности понятий объекта гражданского права и объекта гражданского правоотношения. Одни авторы рассматривают данные категории как синонимы <1>. Другие предлагают "считать объектом права то, на что направлено поведение обязанного лица, прежде всего, вещь, поведение же обязанного лица, характеризуемое теми или иными признаками (передача вещи, уплата денег, производство определенной работы, воздержание от посягательства на вещь, воздержание от издания чужого литературного произведения и т.д.), называть содержанием правоотношения" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Гражданское право... / Под общ. ред. В.А. Белова. С. 319; Толстой Ю.К. К теории правоотношения. Л., 1959. С. 52; Лапач В.А. Что такое объекты гражданских прав, или Феномен кубка Кремля // Законодательство. 2002. N 5. С. 17 - 18.

<2> Агарков М.М. Обязательство по советскому гражданскому праву. М., 1940. С. 23.

 

Третьи полагают, что если объектом гражданского права "является совокупность определенных общественных отношений, то их правовое регулирование и закрепление, а также их дальнейшее развитие осуществляются при помощи гражданских правоотношений и заключенных в них гражданских правомочий и обязанностей, которые, возникая в соответствии с нормами... гражданского права, имеют в качестве своего объекта поведение конкретных обязанных лиц и призваны к тому, чтобы служить средством обеспечения этого поведения" <1>. Таким образом, объект правоотношения - это объект гражданского права в динамике, что более чем логично. Можно даже сказать, что объект права является категорией объективного права, а объект правоотношения проистекает из субъективного права. Но куда более важное значение при таком подходе приобретает необходимость разграничения категорий "объект гражданского правоотношения" и "предмет гражданского правоотношения" <2>.

--------------------------------

<1> Иоффе О.С. Указ. соч. С. 592.

<2> См.: Медведев М.Ф., Рыженков А.Л. Объект и предмет гражданского правоотношения // Актуальные проблемы правоведения. Самарская государственная экономическая академия. 2004. N 3. С. 181 - 184.

 

Как следует из ст. 128 ГК РФ, существуют следующие виды объектов гражданских правоотношений: вещи, включая деньги и ценные бумаги; иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; интеллектуальная собственность; нематериальные блага.

Данный перечень нельзя считать исчерпывающим, а выделенная нами категория объектов гражданских прав "иное имущество" и вовсе имеет оценочный характер. Полагаем, что под таковым следует понимать в первую очередь имущественные комплексы как самостоятельную разновидность объектов гражданских прав, что мы и попытаемся доказать далее.

В приведенной выше официальной иерархии объектов гражданских прав законодатель поставил на первое место вещи. Вещь как объект гражданских прав представляет собой "существующий независимо от субъекта и не являющийся лицом пространственно ограниченный, материальный, физически осязаемый предмет, признаваемый объективным правом в качестве объекта субъективных прав путем установления соответствующего правового режима в отношении данного предмета и являющийся индивидуально-определенным или индивидуализированным путем обособления" <1>.

--------------------------------

<1> Новоселова А.А. Вещные правоотношения: содержание и развитие: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2007. С. 12.

 

С учетом приведенных нами выше теоретических позиций о том, что сами по себе вещи не могут являться объектом гражданских прав, так как для этого на них должно быть направлено поведение (деятельность) человека, заметим, что законодатель проводит развернутую классификацию вещей, устанавливая для каждой категории особый правовой режим, исходя из их общественной пользы и значимости.

Важное юридическое значение имеет разграничение вещей на свободные в обороте, ограниченные и изъятые из оборота (ст. 129 ГК РФ); недвижимые и движимые (ст. 130 ГК РФ); делимые и неделимые (ст. 133 ГК РФ); сложные (ст. 134 ГК РФ); главная вещь и принадлежность (ст. 135 ГК РФ).

Как отмечал Д.И. Мейер, "не все вещи... подлежат господству лица, составляют объект права, а только такие вещи, такие тела, которые состоят в гражданском обороте и имеют значение имущества, т.е. представляют собой какую-либо ценность. Так, светила небесные, птицы, летающие по поднебесью, не состоят в гражданском обороте и не рассматриваются как объекты права. Конечно, при известных условиях и такие вещи могут сделаться объектами права, но надобно, чтобы наступили эти условия: надобно, чтобы эти вещи стали подлежать господству человека и рассматриваться в гражданском быту как ценность, а это по отношению к некоторым вещам, например светилам небесным, невозможно" <1>.

--------------------------------

<1> Мейер Д.И. Русское гражданское право. Пг.: Типография "Двигатель", 1914 // СПС "Гарант".

 

Типичным примером принципиального изменения правового регулирования вещных отношений является эволюция законодательного подхода к правовому режиму земельных участков, признание земельного участка с началом земельной реформы объектом недвижимости, имеющим рыночную стоимость. Заметим, что к недвижимости законодатель относит земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. К недвижимым вещам относятся и подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество (ст. 130 ГК РФ).

Действующая редакция данной статьи сформировалась в русле давно ведущейся дискуссии о необходимости исключения из состава объектов недвижимости лесов и водных объектов с приданием им статуса принадлежности земельных участков <1>. Признание же теперь не только де-факто, но и де-юре земельного участка главной недвижимой вещью оживило давние споры о соотношении сферы действия гражданского и земельного права. Непосредственной причиной дискуссии явилось само законодательство.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе / Под общ. ред. В.В. Витрянского, О.М. Козырь, А.А. Маковского. М.: Статут, 2004.

 

Актуальность данной проблемы вытекает из Конституции РФ, отнесшей гражданское законодательство к предметам исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71), а земельное законодательство - к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; ст. 3 ГК РФ и ст. 2 ЗК РФ, заявляющие о приоритетности своих отраслевых норм перед аналогичными нормами, содержащимися в иных федеральных законах; п. 3 ст. 129 ГК РФ, согласно которому "земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах".

Таким образом, в правоприменительной (особенно судебной) практике постоянно возникают проблемы, связанные с определением отраслевой принадлежности спора и выбора "приоритетных" правовых норм, подлежащих применению в конкретном деле. Справедливости ради следует заметить, что в течение последних лет законодатель сделал достаточно много для приведения к общему знаменателю гражданского и земельного законодательства, внеся изменения и в ЗК РФ, и в ГК РФ, а также в иные законодательные акты.

Однако окончательное решение вопроса пока отсутствует. Суть проблемы заключается в том, что земельный участок является основной недвижимой вещью и, соответственно, объектом гражданских правоотношений. Можно даже сказать, что земельный участок является единственным действительно недвижимым объектом, поскольку остальные недвижимые вещи считаются таковыми именно по причине наличия тесной связи с землей.

Однако в отличие от остальных объектов недвижимости (зданий, строений, сооружений и т.д.) земельный участок выступает еще и в качестве природного объекта и природного ресурса, составной части окружающей среды. Отрицание деления имущества на движимое и недвижимое на протяжении всего советского периода истории цивилистики и понимание "природной" особенности земли обусловило формирование еще в 30-х годах прошлого века отдельной отрасли советского права - земельного права. Именно на эту отрасль права законодатель и возлагал обязанность по учету природной специфики эксплуатации данного объекта права.

Земельная реформа 1990-х годов, повлекшая включение земельных участков в гражданский оборот, обусловила и необходимость пересмотра устоявшихся подходов к пониманию земельных участков. Это положило начало в середине 90-х годов прошлого века крупнейшей научной дискуссии (продолжающейся до сих пор) о соотношении гражданского и земельного права при регулировании отношений по использованию и обороту земли. Поскольку по данному вопросу на страницах научных журналов, в монографиях, учебниках и учебных пособиях высказалось несколько десятков человек, представляется обоснованным объединить таких авторов в классификационные группы.

В первую - цивилистическую - группу следует включить ученых, полагающих, что в регулировании земельных отношений отдается приоритет нормам гражданского права (В.В. Витрянский, И.С. Ковалева, Н.П. Лотникова, А.Л. Маковский, Е.А. Суханов). Представитель данного научного направления В.А. Дозорцев и начал в 1994 году эту дискуссию, заявив, что поскольку "земельные отношения распались на регулируемые гражданским и административным правом, то основания для признания земельного права самостоятельной отраслью перестали существовать, теперь земля попала в сферу действия гражданского права, являясь объектом экономического оборота" <1>.

--------------------------------

<1> Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 1. С. 26.

 

Впоследствии данные идеи поддержали А.Л. Маковский, А.Д. Александров, С.А. Голосова и другие ученые, отстаивая приоритет гражданского права и полагая, что нормы об имущественных отношениях могут содержаться в Земельном кодексе РФ, но должны соответствовать Гражданскому кодексу РФ <1>.

--------------------------------

<1> Об этом см.: Голосова С.А. Правовое регулирование аренды земельных участков: соотношение норм гражданского и земельного права // Нотариус. 2003. N 2. С. 50 - 53; Александров А.Д. Новый ЗК РФ об аренде, купле-продаже и мене земельных участков // Юридический мир. 2002. N 1. С. 61; Маковский А.Л. ГК РФ действует. Что дальше? // ЭЖ-Юрист. 2003. N 46.

 

Однако законченные черты цивилистическая теория соотношения гражданского и земельного права приобрела благодаря трудам выдающихся российских цивилистов В.В. Витрянского, Е.А. Суханова и В.Ф. Яковлева. Так, последний отмечал, что гражданское (частное) право начало регулировать земельные отношения лишь в настоящее время, поскольку до недавнего времени частная собственность на землю в стране отсутствовала. "Но как только появилась частная собственность на землю, частное владение землей, появилась и возможность регулирования земельных отношений гражданским правом как частным правом. Так вот, право собственности, право владения, оборот земли должны регулироваться частным правом, то есть гражданским. А вот все, что касается сбережений земли как национального достояния, поскольку земля - это условие существования народа и нации, должно быть урегулировано путем установления соответствующего режима" <1>.

--------------------------------

<1> Интернет-конференция советника Президента РФ В.Ф. Яковлева "Актуальные правовые вопросы в Российской Федерации на современном этапе"

 

По мнению Е.А. Суханова, земельные участки в рыночной экономике становятся объектом гражданского оборота и одновременно приобретают режим объектов гражданских прав, в связи с этим оборот земельных участков составляет предмет регулирования уже не земельного, а гражданского законодательства <1>. В другой работе автор уточняет, что право собственности и иные вещные права на землю, а также сделки с земельными участками являются частью имущественного, гражданско-правового оборота. Земельно-правовые нормы устанавливают ограничения, связанные с предельными размерами земельных участков, находящихся в частной собственности, обеспечением их строго целевого назначения и наиболее рационального использования, определением категорий земель и их учетом и т.п., а также предусматривают последствия их нарушения (в основном административно-правового характера), т.е. имеют публично-правовую природу <2>.

--------------------------------

<1> См.: Суханов Е.А. Вещные права в новом Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право. 2003. N 1. С. 51.

<2> Он же. Вступительная статья к книге: Копылов А.В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном российском гражданском праве. М., 2000. С. 4 - 5.

 

Надо изъять из ЗК РФ гражданско-правовые нормы. ЗК РФ должен устанавливать публично-правовые ограничения, запреты и процедуры с учетом "значения земли "как основы жизни и деятельности человека" и "исходя из представлений о ней как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы", как справедливо сказано в подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ. Представление же о земле (земельных участках) как о недвижимом имуществе и объекте вещных прав надо оставить гражданскому праву..." <1>.

--------------------------------

<1> Суханов Е.А. Вещные права... С. 53.

 

Эту же идею развивает Н.П. Лотникова. "Имущественные отношения по совершению сделок с земельными участками отвечают критериям гражданско-правового отношения (регулируются методом юридического равенства сторон, объектом является недвижимая вещь и т.д.), в связи с чем их следует отнести к предмету только гражданского права и регулировать соответственно гражданским законодательством, при этом отдав приоритет нормам Гражданского кодекса РФ. Тем самым данные правоотношения будут отграничены от отношений, составляющих предмет земельного права, которые являются публичными по методу регулирования и преследуют основную цель - сохранение земли как основы жизни и деятельности людей", - пишет она <1>.

--------------------------------

<1> Лотникова Н.П. Особенности правового регулирования сделок с земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 9.

 

Признавая правоту приведенных выше авторов в части необходимости более четкого и последовательного разграничения сферы действия норм земельного и гражданского права, заметим, что даже такую совершенно позитивную идею можно довести до абсурда. Так, И.С. Ковалева пишет, что "к предмету ведения ЗК РФ должна быть отнесена земля как природный объект и природный ресурс, а также порядок ее использования. Предметом регулирования ГК РФ - права на земельный участок. Если нормы гражданского законодательства не устанавливают определенного поведения, стороны могут руководствоваться в своей деятельности обычаями делового оборота (ст. 5 ГК РФ)" <1>. Последняя позиция автора выглядит весьма странной: если ЗК РФ не будет регулировать особенности предоставления земельных участков на праве собственности, аренды или иных правах, то зачем он вообще тогда нужен? И каким образом на практике стороны должны руководствоваться обычаями делового оборота, например, при предоставлении объектов недвижимости - земельных участков в собственность?

--------------------------------

<1> Ковалева И.С. Особенности возникновения и реализации прав на землю: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 8 - 9.

 

Подобным радикальным попыткам избавиться по надуманным причинам от ЗК РФ и земельного законодательства возражает Н.Н. Мисник: "Если из ЗК РФ изъять гражданско-правовые нормы, то таким же путем следует идти и в отношении Водного кодекса РФ, Лесного кодекса РФ и т.д. Затем изъятые нормы нужно будет куда-то поместить. Вряд ли ГК РФ выдержит такое "пополнение" без риска утратить свою сущность. Придется издавать специальные законы для гражданско-правового регулирования соответствующих отношений. Но тогда чем с этой стороны ситуация будет отличаться от размещения тех же норм в специальных, хотя и комплексных, актах, которыми являются указанные Кодексы?" <1>. Данный подход разделяется и нами.

--------------------------------

<1> Мисник Н.Н. Еще раз о соотношении гражданского и земельного законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 2006. N 9. С. 22.

 

Во вторую - земельную - группу следует включить авторов, предлагающих сохранение и в новых экономических и политических условиях приоритетности земельно-правового регулирования отношений в области использования и охраны земель либо поиск сочетания земельно-правовых и гражданско-правовых начал (Н.И. Краснов, О.И. Крассов, Б.В. Ерофеев, Н.Н. Осокин, Ю.Г. Жариков, Г.В. Чубуков). Так, Н.И. Краснов отмечал, что "единое понятие земельных отношений в современных условиях отражает единство сочетания частных интересов (автономия воли) и общественных (государственное регулирование), которое представляет собой объективную реальность, нашедшую свое выражение в правовых системах всего мира. И суть проблемы заключается не в распаде земельных отношений, а в установлении правильного соотношения гражданского и земельного права" <1>.

--------------------------------

<1> Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 7. С. 58.

 

По мнению Н.Н. Осокина, "выделение земельного участка из объекта земельных отношений - ненаучно, как и отнесение к гражданским отношениям вопросов, связанных с управлением земельными ресурсами страны" <1>. Отсюда следует вывод о самостоятельности земельного права как отрасли права, сочетающей публично-правовые и частноправовые элементы.

--------------------------------

<1> Осокин Н.Н. К вопросу о природе земельных отношений // Экологическое право России: Сб. материалов науч.-практ. конференций 1995 - 1998 годов / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: Зерцало, 1999. С. 375.

 

Идея о поиске правильного сочетания данных элементов прослеживается и в трудах еще одного представителя рассматриваемого научного направления - Ю.Г. Жарикова. Указанный автор отстаивает позицию приоритета земельного законодательства как специального закона по отношению к гражданскому законодательству как общему закону при возникновении коллизий норм данных отраслей <1>. Соотношение норм гражданского и земельного права, пишет Ю.Г. Жариков, проявляется как отношение общего к частному, где общей является норма гражданского права, а специальной - норма земельного права. При наличии специальной нормы закона общая норма не может применяться. Если возникает коллизия норм двух отраслей права, действует специальная норма. В этом смысле можно говорить о приоритете норм земельного законодательства, когда речь идет о регулировании земельных отношений, родственных с гражданскими правоотношениями <2>.

--------------------------------

<1> См.: Жариков Ю.Г. Особенности применения норм гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Экологическое право России: Сб. материалов науч.-практ. конференций 1995 - 1998 годов. С. 84 - 86.

<2> Жариков Ю.Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 1996. N 2. С. 54.

 

В то же время, как справедливо заметил Ф.Х. Адиханов, "вряд ли корректно говорить о приоритете (приоритетности) законодательства одной отрасли права перед законодательством другой отрасли вообще. Речь может идти лишь о приоритете одного закона перед другим с учетом уровня его юридической силы. Так, Конституция РФ имеет приоритет перед всеми другими федеральными законами. Федеральные законы имеют приоритет перед законами субъектов Российской Федерации и т.д. Приоритет законодательства той или иной отрасли права может выражаться лишь в том, что именно оно регулирует ту область отношений, для регулирования которых создано" <1>.

--------------------------------

<1> Адиханов Ф.Х. Соотношение норм гражданского права и норм земельного права в регулировании земельных отношений в условиях рынка земли // Государство и право. 2001. N 1. С. 34.

 

В третью - компромиссную - группу входят участники дискуссии (Н.Н. Мисник, А. Хаджиев, В.В. Чубаров и др.), пытающиеся примирить спорящие стороны и предлагающие компромиссные варианты решения теоретического и практического вопроса соотношения земельного и гражданского законодательства в земельных отношениях. Так, А. Хаджиев считает, что "суть и диалектика соотношения гражданского и земельного права состоит в том, что если первое устанавливает общие нормы о праве собственности, то земельное право "преломляет" эти нормы применительно к земельным отношениям, корректирует, уточняет, определяет пределы их действия, набор приемлемых норм с учетом специфики земельной сферы" <1>.

--------------------------------

<1> Хаджиев А. Проблемы теории земельного права Республики Казахстан в условиях становления и развития рыночных отношений: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Алматы, 2005. С. 18.

 

По мнению других авторов, специфика земли предполагает сочетание частноправового и публично-правового методов, а потому "речь должна идти не о приоритетности тех или иных правовых норм, а о разграничении сферы действия гражданского и земельного права. Земля как природный объект, ее охрана и рациональное использование, землеустройство являются предметом регулирования земельного права. Все имущественные отношения по поводу земли как объекта вещных прав (прежде всего, права частной собственности), а также сделки с землей регулируются гражданским правом" <1>.

--------------------------------

<1> Тужилова-Орданская Е.М. Теоретические проблемы защиты прав на недвижимость в гражданском праве России: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 25 - 26.

 

Историко-правовой подход к данной проблеме обосновал В.В. Чубаров, предложивший выявлять соотношение норм гражданского и земельного законодательства по нескольким направлениям. Первое направление заключается в том, что изменения земельно-правовых норм и включение в них норм частного права происходили под влиянием не только объективной реальности, но и норм гражданского права. Второе направление заключается во введении законами и иными правовыми актами в имущественный оборот отдельных категорий земельных участков <1>. При этом складывающаяся в эти годы ситуация была во многом парадоксальной: не был принят ЗК РФ, а иные общие правила об ограничении оборота земельных участков отсутствовали. Вместе с тем отдельные категории земельных участков все же вовлекались в оборот, причем оборотоспособными можно было признать лишь те из них, которые уже принадлежали на праве собственности гражданам и юридическим лицам.

--------------------------------

 

 

Монография М.И. Брагинского, В.В. Витрянского "Договорное право. Договоры о передаче имущества" (Книга 2) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2002 (издание 4-е, стереотипное).

 

<1> См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга вторая: Договоры о передаче имущества. М., 2000. С. 198.

 

Третье направление, по мнению В.В. Чубарова, заключается в том, что в переходный к рыночной экономике период земельное законодательство испытывало значительный дефицит норм гражданского права. Поэтому взаимодействие двух отраслей законодательства проходило путем восполнения нормами гражданского права пробелов земельного законодательства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М.: Статут, 2006. С. 127 - 129.

 

Последний (компромиссный) подход к поиску соотношения земельного и гражданского права разделяется и нами. Мы полагаем, что земельные отношения как таковые включают в себя отношения по использованию и охране земель. В части использования можно говорить о соотношении норм земельного и гражданского права; в части охраны - норм земельного и экологического права. Соответственно в первом случае объектом правового регулирования могут быть частноправовые отношения по поводу земельного участка как недвижимого имущества и публично-правовые отношения по поводу использования земель и земельных участков (землеустройство; кадастровый учет; территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка и межевание территории, резервирование и т.д.).

В частноправовой группе, в свою очередь, мы выделяем отношения, затрагивающие внешнюю и внутреннюю сторону "бытия" земельных участков, подразумевая: под внешней стороной - требования к форме сделок с земельными участками, условия и порядок заключения договора (в том числе порядок проведения публичных торгов по продаже земельных участков из публичной собственности в частную), условия действительности сделок и т.д.; под внутренней стороной - установление перечня изъятых или ограниченных в обороте земельных участков, нормирование предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков т.д.

Соответственно первая (внешняя) сторона частноправовых земельных отношений регулируется приоритетно нормами гражданского права и лишь в случае прямых отсылок - земельным правом. Во втором случае приоритетными являются нормы земельного права. Следовательно, мы не разделяем неоднократно высказываемую представителями земельно-правовой науки позицию о существовании особых земельно-правовых сделок <1>, а уж тем более "водно-правовых" или "лесоправовых" <2>. Конструкция сделки, предложенная в ГК РФ, является универсальной и не подлежит пересмотру применительно даже к существующей специфике природно-ресурсных отношений.

--------------------------------

<1> См.: Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права... С. 53 - 60; Чубуков Г.В. Земельная недвижимость в системе российского права // Государство и право. 1995. N 9. С. 42 - 51; Жариков Ю.Г. Разграничение сферы действия... С. 44 - 54; Касьянова О.В. Правовое регулирование сделок с земельными участками // СПС "Гарант".

<2> См.: Договор в народном хозяйстве. Вопросы общей теории. Алма-Ата, 1987. С. 11 - 12.

 

Отсюда следует, что "сделки с землей с точки зрения их отраслевой принадлежности являются гражданско-правовыми. Поэтому включение земельных участков как недвижимости в гражданский оборот повлекло появление не особого рода сделок, а особого вида гражданско-правовых сделок. При этом родовым понятием по отношению к земельным сделкам является такое понятие, как сделки с недвижимостью" <1>. В ст. 8 ГК РФ четко определено, что гражданские права и обязанности возникают из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему. Земельным законодательством подобные основания не предусмотрены.

--------------------------------

<1> Эйриян Г.Н. Основания возникновения прав на землю: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 19.

 

Рассматривая земельный участок как объект гражданского правоотношения, необходимо различать такие категории, как объект правоотношения (общее), объект гражданского или земельного правоотношения (особенное) и объект конкретного правоотношения между индивидуально определенными субъектами (единичное), которые неразрывно связаны между собой и существуют в единстве. Различие, существующее между ними, относительно. Так, например, понятие "объект земельного правоотношения" относится к понятию "объект правоотношения" как особенное к общему. В другой же связи понятие "объект земельного правоотношения" выступает, в свою очередь, как общее. Так, земля есть общий объект всех земельных правоотношений. Однако единый земельный фонд страны подразделяется в соответствии с основным целевым назначением на ряд категорий земель: сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, лесного фонда и т.д.

Каждый из перечисленных видов земель выступает в качестве объекта того вида земельных правоотношений, которые складываются в связи с владением, пользованием или распоряжением им. В силу этого каждый вид земельных правоотношений характеризуется определенной спецификой, которая зависит главным образом и прежде всего от правового режима того или иного вида земель. А правовой режим земель определяется, в свою очередь, самой землей, ее свойствами и особенностями <1>.

--------------------------------

<1> См.: Дудин А.П. Объект правоотношения (вопросы теории). Саратов, 1980. С. 71 - 72.

 

Для исследования земельного участка как объекта гражданских правоотношений следует уточнить один терминологический вопрос. Дело в том, что ЗК РФ упоминает в качестве объектов земельных правоотношений землю как природный объект и природный ресурс, земельные участки, части земельных участков. Обоснованность этого подхода вызывает ряд возражений.

В Конституции России, ГК РФ, ЗК РФ и многих федеральных законах понятия "земля" и "земельный участок" нередко употребляются как синонимы. Например, в соответствии с п. 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Согласно ст. 9 Конституции России земля является основой жизни и деятельности народов и одновременно объектом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Аналогичным образом в ст. 36 Конституции России предусматривается право граждан и их объединений иметь землю (а не земельные участки) в частной собственности.

Эта непоследовательность видна и в решениях Конституционного Суда РФ: "Земля является особого рода товаром, недвижимостью, а значит, в регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства" <1>.

--------------------------------

<1> Определение КС РФ от 6 июля 2000 г. N 133-О. Документ официально опубликован не был.

 

На наш взгляд, земля не может являться объектом гражданских правоотношений и тем более недвижимостью. В таком качестве выступают земельные участки - совершенно другой объект правоотношений, причем в данном случае уже не экологических или конституционных, а непосредственно гражданских и земельных. Неприемлемость позиции о смешивании правовых категорий "земля" и "земельный участок" на конституционном уровне убедительно доказал А.И. Мелихов, предложивший в ч. 2 ст. 9 и ст. 36 Конституции РФ заменить термин "земля" на термин "земельные участки" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Мелихов А.И. Право частной собственности на земельные участки: Конституционно-правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2007. С. 105 - 113.

 

Отсюда следует, что понятие земли как объекта правоотношений выделяется главным образом в целях ее общей характеристики как объекта государственного и муниципального управления. Земля как природный объект и природный ресурс не может быть ни объектом земельных отношений, ни отношений собственности, ни каких-либо еще отношений, ибо объектом земельных отношений всегда является какая-либо юридическая категория, отражающая наиболее характерные и юридически значимые признаки соответствующего объекта природы. Поэтому объектом земельных отношений является индивидуализированная часть земли, т.е. конкретный земельный участок <1>. В связи с этим оправданны предложения ученых закрепить в ЗК РФ такое определение: земля - "это естественно возникший компонент природной среды, поверхностный (в том числе почвенный) слой суши, расположенный над недрами, характеризующийся особым органоминеральным составом, строением, границами в пространстве и выполняющий необходимые для обеспечения жизнедеятельности человека и окружающей среды функции" <2>.

--------------------------------

<1> См. подробнее об этом: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Земельное право России: Учеб. Волгоград: Панорама ИПК, 2006. С. 42 - 43.

<2> Дегтев А. Земля - объект земельных и гражданских правоотношений // Право и экономика. 2005. N 8. С. 55.

 

Однако еще больше дискуссий вызывает обоснованность выделения в качестве объекта гражданских и земельных правоотношений части земельного участка. По данному вопросу мнения ученых разделились полярно.

В первую группу - группу противников выделения части земельного участка как объекта гражданских и земельных правоотношений - входят Е.А. Грехова, Н.П. Лотникова, К.Г. Пандаков, К.И. Скловский, А.Е. Черноморец, полагающие, что "часть земельного участка в принципе не может выступать в качестве объекта правоотношения, поскольку в случае разделения земельного участка на две части (если он является делимым) каждой из них в установленном порядке присваивается индивидуальный кадастровый номер, а собственник каждой вновь образованной "части" земельного участка получает правоустанавливающий документ на земельный участок, а не на его часть. Аналогичным образом невозможно приватизировать часть земельного участка, а в случае продажи собственником "части участка" сделка будет зарегистрирована только после проведения землеустроительных работ и постановки участка на кадастровый учет...".

На наш взгляд, часть земельного участка как объект земельных правоотношений может иметь значение только в одном случае, вытекающем из норм Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве". Указанный Закон выделяет в качестве объектов землеустройства не только земельные участки, но и их части. Практическое значение этой нормы заключается в том, что проведение землеустроительных работ является обязательным для определения границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства, например, при установлении сервитута или охранной зоны заповедника.

Однако и в этом случае графическое отображение такой части земельного участка означает определение границ особого правового режима всего земельного участка, поскольку в документах о государственной регистрации права собственности на землю отображаются ограничения (обременения) всего земельного участка. Данные сведения вносятся в подраздел III Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним в качестве ограничений (обременений) права собственности и иных прав на недвижимое имущество и не носят самостоятельного характера.

Во вторую группу - группу сторонников признания части земельных участков объектами гражданских правоотношений - входят О. Бадулин, В.В. Романова, Н.Т. Разгельдеев, Д.И. Попов, А. Семьянова, М. Пискунова.

Как отмечает О. Бадулин, "такие объекты земельных отношений, как части земельных участков, реально существуют и в определенных случаях могут находиться в обороте, если они надлежащим образом в соответствии с действующими правовыми нормами выделены на планах земельных участков, частями которых они являются" <1>.

--------------------------------

<1> Бадулин О. Часть земельного участка как объект земельных отношений // Хозяйство и право. 2006. N 1. С. 93.

 

М. Пискунова полагает, что "часть земельного участка не может находиться в собственности иного лица, чем собственник всего участка. Пространственные границы одного права собственности не должны включать границ другого права. Напротив, часть земельного участка может быть предметом договоров аренды, ипотеки, ссуды (безвозмездного срочного пользования) без выделения ее в самостоятельный объект недвижимости. Собственник участка вправе передать в пользование или заложить не весь участок, а только его часть. Надлежащим образом сформированная и отраженная на кадастровом плане всего земельного участка часть с указанием площади, места расположения и учетного кадастрового номера соответствует критерию индивидуально-определенной вещи, которая может быть объектом аренды или срочного пользования (ст. 607 ГК РФ)" <1>.

--------------------------------

<1> Пискунова М.Г. Оформление прав на земельные участки при переходе прав на недвижимость // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2002. N 2 - 3(11 - 12).

 

Своего рода итогом этой дискуссии явилось внесение в ГК РФ в июне 2007 года ряда изменений. Сравним две редакции только одной статьи. Старая редакция п. 1 ст. 271 ГК РФ: "1. Собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользования предоставленной таким лицом под эту недвижимость частью земельного участка". Новая редакция: "Собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользования предоставленным таким лицом под эту недвижимость земельным участком" <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее об этом: Анисимов А.Л. Часть земельного участка как объект земельных отношений: критический анализ // Российская юстиция. 2007. N 12. С. 23 - 24.

 

Исследовать вопрос о юридической обоснованности выделения части земельного участка как объекта правоотношений невозможно, если проигнорировать проблему возможности его раздела. Отдельным вопросом тут является юридическая природа деятельности по разделу земельного участка. К. Скловский полагает, что раздел участка - это односторонняя сделка. Такая позиция несколько удивительна, поскольку сам автор обоснованно пишет о том, что "решение о разделе не создает никаких обязанностей для собственника и не дает никаких прав в части раздела иным лицам, в том числе связанным с собственником обязательственными правоотношениями. Из решения собственника о разделе не возникает способных к передаче как в порядке сингулярного, так и универсального правопреемства прав и обязанностей" <1>.

--------------------------------

<1> Скловский К. Раздел земельного участка // ЭЖ-Юрист. 2005. N 45.

 

Отсюда, скорее, следует другой вывод: раздел земельного участка нельзя назвать сделкой. Согласно ст. 153 ГК РФ сделками признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей. Конечно, землеустроительные и кадастровые работы начинаются по воле собственника, в результате их проведения исчезает один объект гражданских прав и появляются другие, но раздел земельных участков нельзя назвать односторонней сделкой собственника, поскольку это не его действия. Тем более нельзя назвать сделкой кадастровый учет, поскольку это действия государственного органа, но не гражданина или юридического лица <1>.

--------------------------------

<1> См.: Пискунова М. Делимость земельных участков // Бизнес-адвокат. 2003. N 10.

 

Последняя позиция разделяется и нами. Относительно вопроса о разделе (и вообще делимости как таковой) земельного участка как объекта гражданских и земельных правоотношений мы присоединяемся к высказанной в научной литературе позиции, суть которой заключается в следующем.

Сама возможность делимости и неделимости земельных участков вытекает из нормы ст. 133 ГК РФ, согласно которой вещь, раздел которой в натуре невозможен без изменения ее назначения, признается неделимой. Условием делимости земельного участка является сохранение его разрешенного использования и категории, а также не упомянутый в ст. 6 ЗК РФ минимальный размер земельного участка. Критерий сохранения установленного разрешенного использования земельного участка имеет значение главным образом в границах категории земель населенных пунктов и не имеет универсального характера. Такой вывод следует из того, что под разрешенным использованием земельного участка понимается его использование в соответствии с градостроительными регламентами, а последние не устанавливаются в отношении сельскохозяйственных угодий, земель лесного и водного фонда и некоторых других категорий земель (ч. 6 ст. 36 ГрадК РФ).

Критерии делимости или неделимости земельных участков указаны в ч. 4 ст. 41 ГрадК РФ и заключаются в следующем:

а) инициатива постановки вопроса о делимости или неделимости земельного участка принадлежит его правообладателям;

б) размеры земельного участка, образованного в результате объединения либо разделения, не должны превышать предельных размеров земельных участков, предусмотренных ст. 38 ГрадК РФ;

в) разделение земельного участка на два и более допускается только в случае наличия самостоятельных подъездов и подходов к каждому образованному земельному участку (в целях предотвращения массовых судебных процессов об установлении частных сервитутов);

г) объединение земельных участков в один допускается только при условии, если образованный земельный участок будет находиться в границах одной территориальной зоны (ст. 35 ГрадК РФ).

Вышеуказанные принципы и критерии конкретизированы в статьях 11.1 - 11.9 ЗК РФ, регламентирующих процедурные вопросы образования новых земельных участков при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В отношении непосредственно же самого земельного участка как объекта гражданских и земельных правоотношений в последние годы написаны десятки научных работ и диссертационных исследований <1>. В подавляющем большинстве случаев в данных работах воспроизводится официальная дефиниция "земельный участок", сформулированная в ЗК РФ и Законе РФ от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" <2>, с авторскими комментариями и предложениями об их нормативном признании.

--------------------------------

<1> См., например: Косолапов О.А. Земельный участок как объект вещного права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Котарева О.В. Земельный участок как объект гражданских правоотношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Крамкова Т.В. Гражданско-правовой режим земельного участка: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006; Минаева А.А. Земельный участок как объект земельных правоотношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Шихалева О.В. Земельный участок как объект гражданских прав: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006; Бугров Д.С. Правовой режим земельных участков как недвижимого имущества: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004.

<2> Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".

 

Так, И.С. Ковалева предлагает такую дефиницию: "Земельный участок как объект гражданских прав представляет собой единый объект, права на который зарегистрированы и удостоверены в установленном законом порядке и который состоит из почвенного слоя, границы которого описаны и удостоверены в установленном законом порядке, а также права пользования для собственных нужд общераспространенными полезными ископаемыми (песок, глина и т.п.), ограниченного пользования воздушным пространством, недрами и водными объектами, находящимися в собственности иных лиц" <1>.

--------------------------------

<1> Ковалева И.С. Указ. раб. С. 12.

 

Подобный перечислительный подход, несмотря на его некоторую привлекательность, имеет ряд недостатков юридической техники (двойное упоминание "удостоверенности в установленном законом порядке") и оставляет открытыми ряд вопросов: как быть, если на участке нет почвенного слоя с "удостоверенными в установленном порядке границами" (если, например, он расположен в горах либо это вообще ледник)? ЗК РФ в ст. 6, действовавшей в момент написания рассматриваемой научной работы, понимал под земельным участком "часть поверхности земли (в том числе почвенный слой)...", и такой прием юридической техники является куда более оправданным. Сейчас же ст. 11.1 ЗК РФ понимает под земельным участком "часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами", что представляет собой дальнейшую универсализацию данного понятия.

Неясным из определения И.С. Ковалевой остается и вопрос о том, что понимать под "ограниченным пользованием воздушным пространством", в собственности каких "иных лиц" оно может находиться и почему на земельном участке могут быть лишь водные объекты, находящиеся в собственности иных лиц? Из ст. 8 Водного кодекса РФ проистекает вывод о том, что в частной собственности могут находиться пруды и обводненные карьеры.

Другие терминологические предложения также не являлись бесспорными и убедительными. Например, А.З. Зиннатуллин предлагал в п. 2 ст. 6 ЗК РФ "дать наиболее полное определение понятия "земельный участок", раскрывая его не только как часть поверхностности земли (в том числе почвенный слой), но и включив в данное определение объекты, находящиеся над и под поверхностью земельного участка" <1>. Само упоминание объектов "над и под" поверхностью земельного участка содержал действовавший в тот момент Федеральный закон от 2 января 2000 г. "О государственном земельном кадастре" в соответствующем определении. Следовательно, предложение А.З. Зиннатуллина можно было понимать двояко: во-первых, как необходимость сделать дефиницию земельного участка в ст. 6 ЗК РФ аналогичной упоминаемой в ст. 1 Федерального закона "О государственном земельном кадастре"; во-вторых, в смысле упоминания в предлагаемой редакции ст. 6 ЗК РФ слов "недра" и "объекты движимого и недвижимого имущества, расположенные на земельном участке". В любом случае практическая польза от таких дополнений и уточнений оставалась совершенно непонятной.

--------------------------------

<1> Зиннатуллин А.З. Приобретение права частной собственности на земельные участки: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2005. С. 12.

 

Таких мелких и крупных "поправок" в нормативное определение земельного участка предложено несколько десятков <1>. Анализировать и оценивать каждое из них не представляется возможным, даже не потому, что, как писал Г.Ф. Шершеневич, "хорошее определение в законе бесполезно, а плохое - вредно" <2>, а потому, что объем монографического исследования ограничен, а стоящие перед нами цели и задачи многочисленны.

--------------------------------

<1> См.: Колов А.Ю. Вещные права на земельный участок в России. Томск, 2004. С. 85 - 86; Жернаков Д.В. Правовой режим земельных участков как объектов гражданского оборота: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 4; Уткин Б.И. Права на землю: проблемы правоприменительной практики. М., 2004. С. 9; Митягин К.С. Понятие "земельный участок" // Законодательство. 2007. N 5. С. 23 и т.д.

<2> Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. Вып. 1. Казань, 1901. С. 91.

 

Поэтому отметим, что наиболее приемлемое научное определение земельного участка дано Н.Н. Мисник: "Земельный участок - это поверхность земли, имеющая территориально-плоскостные границы, описанные и удостоверенные в порядке землеустройства, расположенная в границах соответствующей категории земель и территориальной зоны и характеризующаяся определенным земельным законодательством целевым назначением и разрешенным использованием" <1>. Привлекательность такого подхода в том, что автор обращает внимание на юридические свойства земельного участка как объекта гражданских и земельных отношений - целевое назначение и разрешенное использование, от которых, собственно говоря, и зависит правовой режим земельного участка и сама возможность его выступать объектом отраслевых правоотношений.

--------------------------------

<1> Мисник Н.Н. К понятию земельного участка // Государство и право. 2005. N 10. С. 63.

 

Наконец заметим, что упоминаемый в ст. 11.1 ЗК РФ земельный участок используется как общее, родовое понятие, которое конкретизируется применительно к отдельным категориям земель (например, "лесной участок") либо к целевому назначению земельного участка (например, "дачный участок"). Кроме того, земельное законодательство часто использует различные синонимы понятия "земельный участок". Например, полоса отвода (п. 2 ст. 90 ЗК РФ) означает земельный участок вдоль железнодорожной магистрали; важной составной частью земель сельскохозяйственного назначения являются сельскохозяйственные угодья (ст. 79), а в других федеральных законах упоминаются водно-болотные угодья, охотничьи угодья и т.д. Подобная дополнительная терминология служит цели уточнения правового режима конкретного земельного участка как объекта земельных отношений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Крассов О.И. Юридическое понятие "земельный участок" // Экологическое право. 2004. N 2. С. 13.

 

Как следует из анализа земельного законодательства, де-факто объектом земельных отношений выступают не упомянутые в ст. 6 ЗК РФ земельные доли, т.е. доли в общей собственности на земельный участок. Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения) (ст. 15) земельные доли фактически рассматриваются как самостоятельный объект земельных отношений, что и отвечает реальности.

Исследование современного гражданского и земельного законодательства показывает, что земельный участок как объект гражданских правоотношений может выступать в трех принципиально разных качествах:

1) как простая недвижимая вещь (например, участок сельскохозяйственного назначения с принадлежностями - почвенным слоем и растениями);

2) как сложная недвижимая вещь. В этом случае на земельном участке расположены объекты недвижимости - здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства. Анализ данной правовой реальности позволяет говорить о формировании в гражданском праве новой разновидности объектов недвижимости - единого объекта недвижимости, включающего земельный участок с расположенными на нем объектами недвижимости, которые связаны с ним единой судьбой, что означает взаимное следование объектов недвижимости и земельного участка судьбе друг друга. В научной юридической литературе существует весьма распространенное мнение о том, что данная правовая конструкция нежизнеспособна. Мы считаем такую оценку излишне пессимистичной и ниже попытаемся аргументировать свою позицию;

3) как составная часть другого объекта гражданских прав - имущественного комплекса. Данная концепция, набирающая в последние годы все больше сторонников, предполагает существование самостоятельного объекта гражданских прав - имущественного комплекса, разновидностями которого являются имущество предприятия, линейные объекты и т.д. Остается дискуссионным вопрос, следует ли считать имущественный комплекс объектом недвижимости либо отдельной гражданско-правовой категорией, ведь любой имущественный комплекс включает в свой состав земельные участки, которые в данном случае не играют самостоятельной роли и подчиняются общему гражданско-правовому режиму имущественного комплекса как объекта гражданских прав.

Исследование двух последних форм "бытия" земельного участка и представляет для нас основной теоретический и практический интерес. Концепция единого объекта (единой судьбы) земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости не нова, поскольку еще в римском праве различные строения, присоединенные к земле собственника, связанные с землей inaedificatio, avulsio, satio или implantation, считались ее составной частью и следовали правилам superficies solo cedit ("Сделанное над поверхностью следует за поверхностью") и guod solo inaedificatur solo sedit ("То, что выстроено на поверхности, разделяет юридическую судьбу почвы") <1>.

--------------------------------

<1> См.: Витрянский В.В. Договор продажи недвижимости // Вестн. ВАС РФ. 1999. N 7 - 9 //

 

По поводу же современной концепции единого объекта недвижимости в научной литературе высказаны различные точки зрения.

Одни авторы (Е.М. Тужилова-Орданская, Е.А. Баранова) полагают, что конструкция единой вещи является наиболее рациональной моделью юридического соединения земельного участка с недвижимыми (прочно связанными с ним) объектами. Поэтому очевидна нецелесообразность сохранения для экономически взаимосвязанных объектов (земельного участка и прочно связанных с ним строений) двух равных по объему прав. В случае совпадения собственника земли и собственника возведенных построек в одном лице установление единого права могло бы стать надежным способом предотвращения дальнейшего юридического разделения объектов. Таким образом, введение в российское право конструкции единого объекта недвижимости могло бы значительно упростить и стабилизировать поземельный оборот <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Баранова Е.А. К вопросу о понятии единого объекта недвижимости в гражданском праве Германии // Законодательство и экономика. 2004. N 12. С. 72 - 81; Тужилова-Орданская Е.М. Теоретические проблемы защиты прав... С. 26.

 

Другие ученые (О.М. Козырь, А.А. Маковская) полагают, что для тех случаев, когда земельный участок и расположенные на нем объекты недвижимого имущества находятся в собственности одного лица, важно установить следующее правило: земельный участок и расположенные на нем объекты хотя и не рассматриваются в качестве единого объекта гражданских прав, но в гражданском обороте в случаях, когда речь идет о возможном отчуждении здания или земельного участка, должны выступать вместе. В этой части идея единого объекта является обоснованной, с тем лишь уточнением, что следует отказаться от попытки решить вопрос о том, что является главной вещью, а что ее принадлежностью (или улучшением), и в зависимости от ответа на этот вопрос определять, что за чем следует. Не должно иметь значения, какой объект первоначально предполагается к отчуждению - здание или земельный участок. Правило о невозможности отчуждения одного объекта без другого должно распространяться на оба случая, т.е. важно установить, что такие объекты могут отчуждаться только вместе. Смысл правового режима единого объекта в этом случае состоит не в том, что принадлежность следует за главной вещью, а в том, что не может быть разорвана юридическая связь земельного участка и расположенного на нем здания, они должны переходить от одного лица к другому вместе и одновременно <1>.

--------------------------------

<1> См.: Козырь О.М., Маковская А.Л. "Единая судьба" земельного участка и расположенных на нем иных объектов недвижимого имущества: Реальность и перспективы // Вестн. ВАС РФ. 2003. N 2. С. 100.

 

Вместе с тем большинство ученых полагают, что в настоящее время нет достаточных экономических и правовых оснований для законодательного закрепления в гражданском праве понятия "единый объект недвижимости" как основной категории недвижимой вещи, объективно невозможна квалификация возводимых на земельном участке зданий и сооружений как улучшений земельного участка, которые составляют вместе с ним единое целое <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Козырь О.М., Маковская А.А. "Единая судьба" земли и недвижимости // ЭЖ-Юрист. 2003. N 1; Довлатова Е.В. Некоторые аспекты правового регулирования оборота недвижимого имущества // Предпринимательское право в рыночной экономике; СПС "Гарант".

 

Наиболее последовательным сторонником данной концепции является С.П. Гришаев. По его мнению, провозглашенная в ст. 1 ЗК РФ идея "единой судьбы" земельного участка и прочно связанных с ним объектов в рамках действующего законодательства нереализуема. Скорее, ее можно рассматривать как отдаленную перспективу по следующим причинам:

1) правовой режим данных объектов различен. Так, "на земельные участки, в отличие от зданий и сооружений, помимо таких вещных прав, как право собственности, право хозяйственного ведения, оперативного управления, сервитута, распространяется также право постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения";

2) оборот земельных участков подвергается значительному количеству ограничений, не характерных для иных объектов недвижимости;

3) согласно п. 1 ст. 271 ГК РФ, если из закона, решения о предоставлении земли, находящейся в государственной или муниципальной собственности, или договора не вытекает иное, собственник здания или сооружения имеет право постоянного пользования частью земельного участка, на котором расположено это недвижимое имущество. В то же время согласно п. 1 ст. 20 ЗК РФ в постоянное пользование участки предоставляются только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной власти и органам местного самоуправления. Отсюда - противоречие между земельным и гражданским законодательством;

4) для отдельных видов сделок со зданиями и сооружениями установлен особый правовой режим, который не распространяется на земельные участки. Так, согласно п. 2 ст. 651 ГК РФ договор аренды здания или сооружения, заключенный на срок не менее года, подлежит государственной регистрации. В отношении аренды земельных участков такого правила нет;

5) даже в рамках гражданского законодательства существует различный правовой режим в отношении указанных объектов. Так, согласно п. 3 ст. 552 ГК РФ продажа здания, расположенного на земельном участке, принадлежащем продавцу на праве собственности, возможна без одновременной продажи тому же покупателю земельного участка, а в соответствии со ст. 69 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" ипотека здания или сооружения без одновременной ипотеки земельного участка, на котором оно находится, не допускается. При этом согласно ст. 35 ЗК РФ запрещается отчуждение участка без отчуждения находящихся на нем зданий и сооружений, если участок и здания (сооружения) принадлежат одному собственнику <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гришаев С.П. Земельные участки как объекты гражданских прав // СПС "КонсультантПлюс".

 

Признавая высокую убедительность данных аргументов, заметим, что последние изменения в законодательстве свидетельствуют о приближении вышеупомянутой "отдаленной перспективы" по следующим причинам:

1) в свете Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" в России уже осуществляется единый учет земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости;

2) препятствия обороту земельных участков последовательно сокращаются <1>, а коллизии ГК РФ и ЗК РФ столь же последовательно устраняются <2>;

--------------------------------

<1> Например, до мая 2007 года п. 4 ст. 28 ЗК РФ содержал перечень случаев, позволявших отказать в предоставлении земельных участков в собственность для строительства. После удаления слов "для строительства" данный исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении земельных участков в собственность распространяется и на случаи предоставления участков для целей, не связанных со строительством.

<2> См., например: Федеральный закон от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации".

 

3) договор аренды земельного участка, заключенный на срок менее чем 1 год, не подлежит государственной регистрации (п. 2 ст. 26 ЗК РФ), равно как и договор аренды зданий и сооружений (соответственно договор аренды как зданий и сооружений, так и земельного участка, заключенный на срок более одного года, подлежит государственной регистрации);

4) на земельные участки право хозяйственного ведения и оперативного управления, вопреки утверждениям С.П. Гришаева, никогда не распространялось и не распространяется в настоящий момент. Как следует из содержания глав III, IV ЗК РФ, для граждан и юридических лиц предусмотрены следующие виды прав на земельные участки: право собственности; право пожизненного наследуемого владения; право постоянного (бессрочного) пользования; право аренды; право сервитута; право безвозмездного срочного пользования. Данный перечень является исчерпывающим.

Таким образом, идея "единой судьбы" земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости последовательно реализовывается законодателем; идея единого объекта как родовая по отношению к единой судьбе находится в стадии законодательного оформления и реализации. Типичным примером такой последовательности можно считать установление не просто конечных сроков выкупа (аренды) земельных участков под приватизированными объектами недвижимости (1 января 2010 г.), но и административных санкций за неисполнение этого требования закона (статьи 2, 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон о введении в действие ЗК РФ); ст. 7.34 КоАП РФ). После указанной даты большинство граждан и юридических лиц станут собственниками или арендаторами земельных участков под объектами недвижимости, находящимися в их собственности.

Расширение оборота арендных прав и последовательное исключение из ГК РФ и ЗК РФ возможностей раздельного оборота земельных участков и объектов недвижимости на них приведет к окончательному оформлению данной правовой конструкции. При этом, безусловно, существующие запреты на приватизацию и отчуждение ограниченных или изъятых из оборота земельных участков будут сохранены. Но представляется обоснованным различать правила и исключения.

Анализ динамики формирования новых подходов к рассмотрению земельных участков как объектов гражданских прав представляется невозможным без анализа еще двух правовых конструкций - единого землепользования и составного земельного участка.

Попытка введения в гражданский оборот нового объекта гражданских прав - единого землепользования - связана с п. 5 Правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам (утв. Постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000 г.), установившим, что несколько обособленных земельных участков, представляющих собой единое землепользование, по заявлению правообладателя могут быть учтены как один объект недвижимого имущества с присвоением им одного кадастрового номера.

Приказом Росземкадастра от 14 мая 2001 г. N П/89 "О кадастровом делении территории Российской Федерации" разъяснялись особенности учета земельных участков, состоящих из нескольких обособленных участков, представляющих единое землепользование, расположенное более чем в одном кадастровом округе, районе, квартале. В Порядке ведения государственного реестра земель кадастрового района (утв. Приказом Росземкадастра от 15 июня 2001 г. N П/119) эти понятия уточнялись. Составному земельному участку, состоящему из нескольких участков, следовало присваивать наименование "единое землепользование (землевладение)", а государственную регистрацию прав осуществлять как на один объект.

Между тем, как справедливо отмечалось в научной литературе, введение данных понятий, а также определение порядка государственной регистрации прав не являются компетенцией Росземкадастра хотя бы потому, что такой объект прав, как единое землепользование, не предусмотрен ни гражданским, ни земельным законодательством. Новые для имущественного и земельного оборота понятия не должны вводиться подзаконными актами. Участок не может "состоять" из других участков, обособленный участок не может быть частью другого участка. Все земельные участки должны быть обособленными и самостоятельными объектами прав <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Пискунова М. Делимость земельных участков.

 

Несмотря на многочисленные инструктивные письма отдельных федеральных органов исполнительной власти и даже судебную практику, поддержавшие не соответствующую закону конструкцию единого землепользования <1>, обращаем внимание на законодательное отсутствие в настоящий момент правовых оснований для признания единого землепользования в качестве объекта гражданских и земельных правоотношений. Однако, на наш взгляд, в качестве перспективы она могла бы иметь место в отдельных (в случае закрепления в законе) случаях, например при формировании земельных участков историко-культурного назначения на территориях проживания коренных и малочисленных народов в один ансамбль недвижимого имущества с присвоением одного кадастрового номера.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Буров В. Составной земельный участок как разновидность сложной вещи // Адвокат. 2006. N 11. С. 70 - 77.

 

Столь же неприемлемой видится и правовая конструкция составной вещи (сложной вещи), включающей, по мнению ее сторонников, земельный участок и расположенный на нем объект недвижимости. Сама идея составной вещи восходит к римскому праву, закрепившему понятие составного тела (universitates rerum cohaerentium), именуемого в современном гражданском праве сложной вещью; ст. 134 ГК РФ предусмотрена возможность объединения нескольких разнородных объектов, используемых по общему назначению, в единую сложную вещь и один объект права. Поскольку в состав земельного участка входит почвенный слой, обособленные водные объекты, древесно-кустарниковая растительность и иные объекты, это позволяет, по мнению ряда авторов, отнести его к категории сложных вещей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации (постатейный) / Под ред. А.Л. Маковского, Е.А. Суханова. М.: Юристъ, 2002 (комментарий к ст. 1181).

 

Между тем главная характеристика сложной вещи состоит в том, что ее части не имеют самостоятельного юридического существования. Это "не соответствует действительному содержанию анализируемой связи земельного участка и строения. Конструкция же сложной вещи предполагает, что единственным проявлением юридической связи земельного участка и рукотворной недвижимости может быть только полное тождество их "правовых судеб". Между тем взаимодействие и взаимовлияние правовых режимов земельного участка и строения в российском гражданском праве гораздо сложнее и не исчерпывается случаями установления на данные объекты идентичных правовых титулов" <1>.

--------------------------------

<1> Бурлаченко О.В. Земельный участок в системе недвижимого имущества: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 21.

 

Таким образом, говорить о существовании в гражданском праве конструкции составной (сложной) вещи применительно к земельному участку и расположенному на нем объекту недвижимости преждевременно.

Земельный участок с находящимися на нем объектами может иметь и еще один вид правовой связи, входя в состав отдельной разновидности объектов гражданских прав - имущественного комплекса. Несмотря на то что данный объект неоднократно упоминается в различных федеральных законах, его законченная законодательная конструкция до сих пор отсутствует.

Сам термин "имущественный комплекс" существовал в законодательстве еще до появления в ГК РФ понятия предприятия как объекта прав. Так, в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г. имущественные комплексы указывались в качестве недвижимого имущества. Согласно п. 2 ст. 4 Основ, к недвижимому имуществу были отнесены земельные участки и все, что прочно с ними связано, как-то: здания, сооружения, предприятия, иные имущественные комплексы, многолетние насаждения.

ГК РФ под имущественным комплексом понимает прежде всего предприятие, хотя и упоминает потенциальное существование "других имущественных комплексов" (статьи 132, 340, 607, 1013). Анализ иных федеральных законов позволяет выявить десятки упоминаний об имущественных комплексах, включая "имущество железнодорожного транспорта", "систему газоснабжения", "розничный рынок", "объект спорта" и т.д. <1>. В свете рекомендаций, высказанных в Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе 2003 года, в отдельных законодательных актах последних лет стали встречаться наименования "технологический комплекс" <2> и "производственно-технологический комплекс" <3>, понимаемые в том же самом смысле, что и "классический" имущественный комплекс, т.е. как объект гражданских прав.

--------------------------------

<1> См., например: ст. 2 Федерального закона от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта"; ст. 2 Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации"; ст. 3 Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации"; ст. 2 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации".

<2> См.: ст. 1 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности".

<3> См.: ст. 2 Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта от 8 ноября 2007 г.

 

Развитие законодательства обусловило и формирование научной доктрины, объясняющей сущность данной правовой конструкции. Первым ее исследователем стал В.А. Белов, полагавший, что имущественный комплекс - "это совокупность юридически разнородных объектов имущества и (или) имущественных прав, объединенных определенным целевым назначением и юридически обособленных ради их рассмотрения как одного идеального объекта одного единого гражданского правоотношения, возникновение и прекращение которого возможны лишь по основаниям, прямо указанным в законе" <1>.

--------------------------------

<1> Белов В.А. Имущественные комплексы: Очерк теории и опыт догматической конструкции по российскому гражданскому праву. М., 2004. С. 73.

 

По мнению С.В. Нарушкевич, под имущественными комплексами следует понимать "объекты недвижимого и (или) движимого имущества, объединенные единым технологическим процессом их использования и выступающие в гражданском обороте как единый объект права" <1>. Похожее определение встречается и в трудах С.П. Гришаева. Он писал, что к имущественным комплексам относятся комплексы взаимосвязанных недвижимых и движимых вещей, используемых по общему назначению как единое целое.

--------------------------------

<1> Нарушкевич С.В. Имущественный комплекс в гражданском праве России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 7.

 

"Другими словами, это не случайный набор отдельных видов имущества, а определенная, находящаяся в системе совокупность имущества. Помимо предприятий к имущественным комплексам по ранее действовавшему законодательству также относились кондоминиумы, однако в настоящее время этот термин более не применяется в связи с принятием нового Жилищного кодекса РФ, который упразднил это понятие, заменив его на понятие "комплекс недвижимого имущества в многоквартирном доме" (ст. 135 ЖК РФ). Последний также следует отнести к имущественным комплексам" <1>.

--------------------------------

<1> Гришаев С.П. Предприятие // СПС "КонсультантПлюс".

 

Данное обстоятельство интересно еще и потому, что мнения о видах имущественных комплексов в современной юридической литературе расходятся. Так, И.А. Емелькина отмечала, что наряду с предприятием и кондоминиумом под признаки имущественного комплекса "подпадает имущество, находящееся в хозяйственном ведении и оперативном управлении предприятий и учреждений, домовладения (индивидуальный жилой дом и хозяйственные постройки), производственно-технологические комплексы (например, газово-промышленный комплекс России)" <1>.

--------------------------------

<1> Емелькина И.А. К вопросу о понятии и признаках недвижимого имущества // Гражданское право. 2005. N 2. С. 62.

 

С.В. Нарушкевич предлагает дополнить главу шестую ГК РФ статьей "Имущественные комплексы", в которой сформулировать их определение и указать виды: имущественный комплекс предприятия, транспортный, инфраструктурный комплексы, многоквартирный дом. Кроме того, предлагается дополнить эту главу статьями, определяющими правовое положение данных объектов гражданских прав <1>.

--------------------------------

<1> См.: Нарушкевич С.В. Указ. раб. С. 9.

 

Напротив, В.А. Белов выделяет в качестве видов имущественных комплексов предприятия; кондоминиумы и общее имущество многоквартирных домов; наследственные массы; концессионные комплексы; природные комплексы; объекты культурного наследия; паевые инвестиционные фонды; комплектные изделия; комплекты товаров <1>.

--------------------------------

<1> См.: Белов В.А. Имущественные комплексы... С. 105.

 

В последнем случае мы разделяем позицию Е.А. Греховой, отметившей, что "трудно согласиться с В.А. Беловым, выделяющим комплектные изделия и комплекты товаров в качестве разновидностей имущественных комплексов, поскольку данный подход ведет к размыванию законодательной конструкции имущественного комплекса как сложной недвижимой вещи, влечет распространение данного особого правового режима на случайные наборы (комплекты) товаров или комплектные изделия, нормально существующие в гражданском обороте и без такового признания" <1>.

--------------------------------

<1> Грехова Е.Л. Правовое регулирование государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2007. С. 170 - 171.

 

В связи с этим представляются намного более приемлемыми предложения Е.А. Греховой о дополнении перечня имущественных комплексов новой разновидностью, которую она предлагает именовать "линейный объект". Такое наименование автор объясняет тем, что данная правовая категория уже разработана в законодательстве. Так, в ст. 45 ЛК РФ упоминаются линии электропередачи, линии связи, дороги, трубопроводы и "другие линейные объекты"; ст. 11 ВК РФ добавляет в этот перечень подводные линии связи и подводные коммуникации; ГрадК РФ понимает под линейными объектами земельные участки, "на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения" (ст. 1). Такое определение Е.А. Грехова и считает наиболее удачным <1>.

--------------------------------

<1> См.: Грехова Е.А. Указ. раб. С. 172.

 

Последнее предложение обусловлено не только практикой государственной регистрации, но и задачами кадастрового учета земельных участков. Так, земельной кадастровой палатой Астраханской области за первую половину 2002 года было учтено 26 "единых землепользований" под электросетевыми комплексами <1>. Между тем представляется, что данные объекты подпадают не под категорию единого землепользования, нашу позицию относительно которой мы изложили выше, а под критерии имущественного комплекса, которые изложены доктринально в цивилистической науке, но пока еще не восприняты гражданским законодательством <2>.

--------------------------------

<1> Информационный бюллетень филиала ФГУП ФКЦ "Земля" по Южному федеральному округу. 2002. N 2(9); <http://www.srcc.ru/?id=179>.

<2> См. подробнее: Нарушкевич С.В. Указ. раб. С. 8.

 

Эта же идея изложена в Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе (2003), авторы которой отмечали необходимость исключения из ст. 132 ГК РФ упоминания о предприятии как о недвижимости. Напротив, ст. 134 ГК РФ предлагалось дополнить указанием на такую сложную вещь, как комплекс недвижимого имущества. Кроме того, в интересах развития и стабильности имущественного оборота надо признать предприятие (имущественный комплекс, используемый в предпринимательской деятельности) особым видом имущества и самостоятельным объектом гражданских прав и гражданско-правовых сделок, но не квалифицировать его как объект недвижимости. Предприятие может включать (или не включать) в себя объекты недвижимого имущества, а также имущественные права на недвижимость ("недвижимость в составе предприятия").

Авторами Концепции было предложено также осуществлять специальное регулирование в отношении такого объекта гражданских прав, как технологический имущественный комплекс. В качестве необходимых признаков указанного особого объекта гражданских прав предлагается признать следующие: 1) объединение различных объектов движимого и недвижимого имущества их единым хозяйственным назначением; 2) наличие в составе технологического имущественного комплекса земельного участка (прав на земельный участок), на котором расположен объект (объекты) недвижимости, входящий в имущественный комплекс. Технологический имущественный комплекс является сложной вещью (ст. 134 ГК РФ). На сделки с технологическими имущественными комплексами можно было бы распространить некоторые правила, относящиеся к сделкам с предприятиями (например, нормы о государственной регистрации перехода права собственности), что способствовало бы упрощению имущественного оборота объектов недвижимости, входящих в технологический имущественный комплекс <1>.

--------------------------------

<1> См. также: Гришаев С.П. Предприятие // СПС "КонсультантПлюс".

 

Данный подход, однако, оставляет ряд вопросов нерешенными. Главный из них заключается в том, что если имущественный комплекс - это особый объект гражданских прав, то как он может быть сложной вещью? Напомним, что в силу ст. 128 ГК РФ к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; информация; результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность); нематериальные блага. Следовательно, если имущественный комплекс - самостоятельный объект гражданских прав, то он - не вещь <1>. Отсюда следует, что данный объект не может быть ни сложной, ни недвижимой вещью. Косвенно данный вывод подтверждается тем, что ст. 130 ГК РФ, посвященная недвижимым вещам, предприятие и иные имущественные комплексы не упоминает. Вместе с тем согласно ст. 132 ГК РФ предприятие в целом как имущественный комплекс уже считается недвижимостью. Следовательно, этот и другие вопросы нуждаются в дальнейшей разработке.

--------------------------------

<1> См.: Козырь О.М. Недвижимость в новом Гражданском кодексе России // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. М., 1998. С. 280 - 281, 288 - 289. Возражают против признания предприятия как имущественного комплекса недвижимостью и другие авторы (см., например: Тужилова-Орданская Е.М. Понятие недвижимости в гражданском праве России: Учеб. пособие. Уфа, 2005. С. 72; Лапач В.А. Система объектов гражданских прав: Теория и судебная практика. СПб., 2002. С. 362).

 

Однако вне зависимости от того, воспримет ли эти предложения законодатель, уже сейчас можно говорить об определенной специфике "бытия" земельного участка в составе имущественного комплекса. Так, при продаже (аренде) предприятия происходит переход к новому правообладателю всего имущественного комплекса в целом, включая земельный участок, по единому договору. Особенности правового режима земельного участка в данном случае становятся обусловленными гражданско-правовым режимом использования всего имущественного комплекса в целом как объекта гражданских правоотношений. Другими словами, в данном случае мы имеем наиболее яркий пример приоритета гражданско-правового режима земельного участка над режимом, установленным нормами земельного законодательства.

Проведенное выше исследование земельного участка как объекта правоотношений позволяет сформулировать следующие выводы.

1. Значение категории объектов гражданских правоотношений заключается в установлении определенного гражданско-правового режима не для каких-то благ (объектов материального мира), а для людей, совершающих по поводу этих благ определенные юридически значимые действия. Поэтому более точно считать объектом гражданских правоотношений (объектом гражданских прав) правовой режим определенных благ (а не сами блага), различая непосредственный (поведение) и опосредованный (материальные и нематериальные блага) объекты правоотношения.

2. Земельный участок может выступать объектом гражданских, земельных, налоговых, экологических, градостроительных и иных правоотношений. В каждом конкретном случае в сферу правового регулирования попадает тот или иной элемент правового режима земельного участка. В случае, когда земельный участок является объектом гражданских правоотношений, он выступает как объект недвижимости, попадая в частноправовую сферу действия норм гражданского права. Усложнение правового регулирования земельных отношений не позволяет провести четкую грань и "развести по разные стороны баррикад" нормы земельного и гражданского права. Даже сама постановка такого вопроса в известной степени абсурдна в условиях существования межотраслевых правовых институтов.

3. В сферу действия норм гражданского права попадают общие правила и требования совершения сделок с земельным участком; вопросы их регистрации и т.д. В сфере действия норм земельного права - вопросы публично-правового порядка (включая землеустройство), ограничения прав на землю, процедуры предоставления земельных участков и т.д. "Водораздел" между гражданско-правовым и земельно-правовым регулированием земельных отношений проходит не только по линии "частное право - публичное право", но и внутри частноправового регулирования. Такой вывод основан еще и на том, что диспозитивный метод присутствует не только в гражданском праве, но и во всех остальных отраслях российского права (хотя и в разной степени), не исключая и земельное право. Внутри же частноправовой сферы общественных отношений нормами гражданского права регулируется "общий каркас" отношений собственности и оборота земель; нормы земельного права наполняют эти цивилистические конструкции конкретным содержанием.

4. В качестве объекта гражданских правоотношений может выступать только земельный участок; упоминаемые в ст. 36 Конституции России, ст. 129 ГК РФ, ст. 6 ЗК РФ такие объекты, как "земля" и "часть земельного участка", в качестве объекта гражданских прав выступать не могут.

5. Земельный участок как объект гражданских правоотношений может выступать в трех принципиально разных качествах:

- как простая недвижимая вещь (например, участок сельскохозяйственного назначения с принадлежностями - почвенным слоем и растениями);

- как сложная недвижимая вещь. В этом случае на земельном участке расположены объекты недвижимости - здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства. Анализ данной правовой реальности позволяет говорить о формировании в гражданском праве новой категории - единого объекта недвижимости, включающего земельный участок с расположенными на нем зданиями, строениями, сооружениями, которые связаны с ним единой судьбой, что означает взаимное следование объектов недвижимости и земельного участка судьбе друг друга;

- как составная часть отдельного объекта гражданских прав - имущественного комплекса, включающего в том числе и земельные участки, которые в данном случае не играют самостоятельной роли и подчиняются общему гражданско-правовому режиму имущественного комплекса как объекта гражданских прав. Сам же имущественный комплекс не является ни сложной, ни недвижимой вещью.

 

§ 2. КЛАССИФИКАЦИЯ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫХ ОСНОВАНИЙ

ПРИОБРЕТЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ИЗ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

 

Как справедливо отмечал В.А. Белов, классификация - это первая ступень всякого научного познания, поскольку упорядочивает знание и способствует выявлению видовых и родовых признаков исследуемого явления. Важнейшим признаком научной классификации, наряду с соответствием требованиям формальной логики, является единство критерия и способность к "решению задач науки, изучающей классифицируемые явления" <1>.

--------------------------------

<1> Белов В.А. Имущественные комплексы... С. 143.

 

Такой задачей применительно к целям данной работы является поиск правовых закономерностей в законодательном закреплении оснований и способов приобретения земельных участков в частную собственность из собственности публичной; системное рассмотрение таких закономерностей в межотраслевом контексте позволяет доктринально выявить как законодательные пробелы и коллизии, так и проблемы в сфере правоприменительной практики. Критерием проводимой классификации является отраслевое закрепление и степень участия органов публичной власти в процедурах приобретения гражданами и юридическими лицами земельных участков различного целевого назначения и разрешенного использования в частную собственность.

Наиболее распространенная классификация оснований приобретения права частной собственности на недвижимое имущество в цивилистической науке предусматривает первоначальные и производные способы приобретения, восходя еще к римскому праву. В римском праве способ приобретения назывался первоначальным (acquisitio originaria), если право собственности приобретателя не было основано на праве другого лица, и производным (acquisitio derivativa), если право собственности приобретателя было основано на праве прежнего собственника, так что приобретатель являлся правопреемником прежнего собственника <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гримм Д.Д. Лекции по догме римского права (по изд. 1916 г., С.-Петербург). М.: Зерцало, 2003; СПС "Гарант".

 

И во времена римского права, и в настоящее время юридическое значение такого деления заключается в том, что "при производном способе приобретения объем права обусловливается правом прежнего собственника, чего нет при первоначальном способе, а дальнейшее следствие - производный способ вызывает необходимость проверки прав всех прежних собственников, что представляется излишним при первоначальном способе" <1>.

--------------------------------

<1> Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.). М.: Спарк, 1995. С. 183.

 

Таким образом, различие указанных способов, "по сути, сводится к отсутствию или наличию правопреемства, т.е. преемства прав и обязанностей владельцев вещи. В свою очередь, это обстоятельство делает возможным различие понятий "основания возникновения права собственности" (т.е. титулов собственности, или правопорождающих юридических фактов) и "способы приобретения права собственности" (т.е. правоотношений, возникших на основе соответствующих юридических фактов)" <1>.

--------------------------------

<1> Гражданское право. Т. I / Отв. ред. Е.А. Суханов. С. 494.

 

Сообразно этому подходу законодательство и цивилистическая наука выделяют следующие первоначальные основания приобретения права частной собственности: создание новой вещи, сбор общедоступных вещей, находка, клад, приобретательная давность и т.д. В числе производных обычно упоминается приобретение права собственности в результате сделки (включая наследование). Применительно к предмету настоящего научного исследования наибольший интерес в этой классификации представляет приобретательная давность, по поводу которой в цивилистической науке давно идут дискуссии о допустимости ее применения в качестве основания приобретения земельных участков в частную собственность.

Суть данной дискуссии сводилась к тому, что одни авторы (С.А. Боголюбов, Н.А. Духно, Н.В. Карлова, Л.Ю. Михеева, Г.В. Чубуков, Г.Н. Эйриян) <1> утверждали о применимости (в чистом виде либо с некоторыми оговорками) цивилистической конструкции приобретательной давности к земельным участкам, другие обходили в своих исследованиях этот вопрос молчанием <2>, третьи же (А.П. Анисимов, Г.А. Волков, А.Я. Рыженков, А.Е. Черноморец и др.) доказывали наличие у земельных участков как объектов гражданских правоотношений определенной специфики, не позволяющей применять рассматриваемую процедуру в силу как минимум четырех причин: принципиальной невозможности с точки зрения советского и российского земельного права существования бесхозяйных земель (с момента принятия Декрета о земле (1917) вся земля стала государственной); невозможности "добросовестного владения" лицом земельным участком, в отношении которого в силу указанных выше причин общеизвестен собственник, а советским и пореформенным законодательством (до вступления в силу УК РФ 1996 года) за самовольный захват земель предусматривалась уголовная ответственность; начать владеть участком "как своим" можно было лишь с 1 января 1991 г., поскольку до этой даты в нашей стране не предусматривалось права частной собственности на землю; большая часть земельного фонда страны - это участки, изъятые из оборота или ограниченные в обороте, их невозможно приобрести в частную собственность в принципе <3>.

--------------------------------

<1> См.: Боголюбов С.А. Земельное право: Учеб. М., 1998. С. 90 - 91; Духно Н.А., Чубуков Г.В. Земельный правопорядок и ответственность. М., 1998. С. 80 - 82; Карлова Н.В., Михеева Л.Ю. Приобретательная давность и правила ее применения // СПС "КонсультантПлюс". 2001; Эйриян Г.Н. Применение приобретательной давности к земельным участкам // Адвокат. 2003. N 7. С. 24 - 28.

<2> См., например: Воронова Ю.В. Приобретательная давность в гражданском праве Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Лебедева И.В. Право собственности и приобретательная давность // Арбитражный и гражданский процесс. 2001. N 7. С. 20 - 23.

 

 

Статья А.П. Анисимова "Проблема приобретения права собственности на земельный участок в силу приобретательной давности в свете нового земельного законодательства" включена в информационный банк согласно публикации - "Юрист", 2002, N 12.

 

<3> См.: Анисимов А.П. Проблема приобретения права собственности на земельный участок в силу приобретательной давности в свете нового земельного законодательства // Нотариус. 2004. N 1. С. 20 - 23; Анисимов А.П., Рыженков А.Л., Черноморец А.Е. Земельное право России. С. 142 - 146; Волков Г.А. Вопросы приобретения права собственности на землю по давности владения // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2000. N 1. С. 17 - 25.

 

Примечательно, что при этом обе спорящих стороны ссылались на примеры из судебной практики, дававшей обширный эмпирический материал для дискуссий, поскольку в ряде довольно типичных дел суды принимали диаметрально противоположные решения. Признавая важность и значимость данной дискуссии, заметим, что в настоящий момент этот вопрос практически полностью разрешен в результате принятия Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" (получившего в СМИ наименование "Закон о дачной амнистии") и Федерального закона от 23 ноября 2007 г. N 268-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав наследников, а также иных граждан на земельные участки".

Указанные Федеральные законы фактически прекратили действие двух цивилистических конструкций применительно к самым массовым видам землепользования - для ведения садоводства, личного подсобного и дачного хозяйства, а отчасти и индивидуального жилищного строительства.

Речь в данном случае идет об упрощении порядка государственного признания дачных, садовых и иных жилых домов (в связи с чем утратила значение правовая конструкция ст. 222 ГК РФ о "легализации самовольной постройки"), а также прав на земельные участки (в условиях отсутствия у миллионов граждан каких-либо правоустанавливающих документов), что уже привело к появлению сотен тысяч новых частных земельных собственников не в порядке судебного признания и приобретательной давности, а в упрощенном порядке, посредством подачи заявлений в орган по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и приложения к такому заявлению ряда сопутствующих документов, различающихся в зависимости от целевого назначения и разрешенного использования земельного участка и вида расположенной на нем недвижимости.

Не менее важный вывод из этой дискуссии заключается и в том, что ст. 234 ГК РФ обходила молчанием вопрос о том, за плату или бесплатно следует передавать в порядке приобретательной давности земельный участок, например, занятый объектом недвижимости. Не давала ответа на этот вопрос и правоприменительная практика. Отвечая на эту практическую потребность, вышеприведенные Законы закрепили бесплатность легализации гражданами прав на земельные участки и расположенные на них объекты недвижимости.

Рассмотренные выше гражданско-правовые подходы к классификации оснований приобретения права частной собственности на объект недвижимости - земельный участок получили свою конкретизацию в науке земельного права (причем все земельно-правовые способы с точки зрения цивилистической доктрины являются производными).

Представителями данной науки предлагалось, с одной стороны, различать возникновение публичной собственности (государственной и муниципальной) на земельные участки в результате разграничения некогда единой государственной собственности на землю и приобретение земельных участков в частную собственность гражданами и юридическими лицами. С другой стороны, обосновывался ряд принципиальных отличий между предоставлением и переоформлением (приватизацией) прав на земельные участки <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее об этом: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Земельное право России. С. 133 - 134.

 

Необходимость различать последние из указанных процедур упоминалась и в решениях Конституционного Суда РФ, который, в частности, обращал внимание на недопустимость распространения законодателем понятия "предоставление земельного участка" как на случаи первичного получения земли, так и на случаи перерегистрации права владения и пользования земельными участками для граждан, проживающих в принадлежащих им на праве собственности домах, которые расположены на этих земельных участках. "Отсутствие разграничения институтов предоставления земли и изменения титула прав на земельные участки для уже реально владеющих ими граждан, - отмечалось в Постановлении КС РФ от 13 декабря 2001 г. N 16-П, - на практике приводит к тому, что вопрос о размерах землевладения решается произвольно. Неопределенность нормы позволяет органам исполнительной власти квалифицировать переоформление прав на земельный участок как первичное его предоставление и в результате по собственному усмотрению определять, в каком размере он подлежит передаче гражданину".

Принимая во внимание эту правовую позицию, в юридической литературе предлагалось понимать "предоставление", "приобретение" и "передачу" земельных участков в собственность (аренду) в узком и широком смысле, причем подчеркивалось отсутствие в ЗК РФ четкого разграничения этих понятий <1>. Соглашаясь с данным подходом, заметим, что переоформление и приватизация земельных участков в свете ЗК РФ являются синонимами.

--------------------------------

<1> См.: Как получить земельный участок: Практ. пособие / А.К. Артемьев и др.; Отв. ред. М.Г. Звягинцев. М., 2007. С. 6.

 

Применительно к существующим особенностям земельных отношений можно говорить:

1) о приобретении прав на земельные участки в результате принятия соответствующих решений органами публичной власти о предоставлении (переоформлении) земельного участка в частную собственность либо на ином праве за плату или бесплатно. В данном случае речь идет о бесплатном предоставлении земельных участков в собственность отдельным категориям льготников (например, героям Советского Союза и героям России) для ведения садоводства, огородничества, дачного или личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, равно как и о бесплатной приватизации соответствующих земельных участков; предоставлении земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование государственным и муниципальным казенным предприятиям и учреждениям (ст. 20 ЗК РФ); предоставлении земельного участка в безвозмездное срочное пользование; предоставлении земельных участков в аренду с предварительным согласованием мест размещения объекта и т.д. Данный список может быть продолжен, однако заметим, что указанные процедуры не представляют для нас непосредственного интереса, поскольку не содержат гражданско-правовой специфики;

2) о приобретении земельного участка в собственность гражданином или юридическим лицом в результате совершения сделки с таким же субъектом гражданского права. В данном случае действуют общие нормы ГК РФ об особенностях совершения сделок с недвижимостью с учетом статей 22, 24, 37 ЗК РФ и ряда иных подобных норм, определяющих некоторую специфику таких сделок. Органы публичной власти в этих сделках непосредственно не участвуют, и потому данная группа также интереса для нас не представляет;

3) о приобретении или переоформлении земельного участка в частную собственность из собственности публичной, когда имеет место сложный фактический состав и наряду с самим решением органа публичной власти о передаче земельного участка в частную собственность необходимо проведение ряда дополнительных гражданско-правовых процедур, например торгов, с заключением по их итогам договора купли-продажи земельного участка. Учитывая наличие сложного фактического состава, содержащего гражданско-правовые и административно-правовые элементы, предлагаем именовать данную классификационную группу как смешанная процедура.

Таким образом, исходя из предмета настоящего исследования, наш непосредственный интерес составляет последняя совокупность оснований. В ее рамках, в свою очередь, следует выделить две подгруппы.

Во-первых, в ст. 30 ЗК РФ различаются процедуры предоставления земельного участка для строительства и для целей, не связанных со строительством. Обе процедуры принадлежат к одной классификационной подгруппе - предоставление впервые земельных участков из публичной (государственной или муниципальной) собственности. Такое предоставление может осуществляться за плату или бесплатно, посредством проведения торгов либо без таковых, в собственность или в аренду.

Во-вторых, у гражданина или юридического лица уже может находиться земельный участок на праве аренды или постоянного (бессрочного) пользования. Данные лица вправе осуществить переоформление (приватизацию) права постоянного (бессрочного) пользования (права аренды) земельным участком на право частной собственности. Для этого заинтересованное лицо заключает договор купли-продажи земельного участка с органом публичной власти (в подавляющем большинстве случаев - это орган местного самоуправления по месту нахождения земельного участка); принципиальной особенностью договора является порядок определения выкупной цены.

В отличие от аналогичных договоров, заключаемых гражданами и/или юридическими лицами, когда цена определяется произвольно, исходя из согласованного волеизъявления сторон, в рассматриваемом случае порядок расчета размера выкупной цены четко прописан в статьях 2, 3 Закона о введении в действие ЗК РФ. Принципиальной особенностью данной подгруппы является то, что выкупаемые земельные участки могут либо располагаться под обычными объектами недвижимости, либо являться составной частью имущественного комплекса (предприятия, линейного объекта и т.д.) как объекта права, обладающего рядом особенностей в плане гражданско-правового режима.

В случаях, когда речь идет о процедуре, в рамках которой происходит предоставление впервые земельного участка в собственность физическому или юридическому лицу из публичной собственности для строительства, закон предусматривает обязательное проведение торгов (аукционов). При этом заметим, что не все земельные участки могут предоставляться в собственность гражданам и юридическим лицам для строительства либо для целей, не связанных со строительством, в собственность.

Такой вывод основан на том, что ЗК РФ различает семь категорий земель: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса. Большая часть указанных категорий земель либо их составных частей (субкатегорий) являются изъятыми из гражданского оборота или ограниченными в гражданском обороте. Соответственно, они либо вообще не предоставляются физическим и юридическим лицам, либо предоставляются на праве аренды.

Отсюда следует, что в частную собственность из состава публичных земель для строительства либо для целей, не связанных со строительством, могут предоставляться следующие виды свободных в обороте земельных участков:

1) в границах населенных пунктов - впервые для строительства жилых, общественно-деловых, производственных и иных объектов. На сегодняшний день проведение торгов императивно предусмотрено только в случаях предоставления земельных участков в собственность или аренду для жилищного строительства. В остальных случаях земельные участки для строительства предоставляются в аренду с правом последующего выкупа. Лица, уже имеющие земельные участки под приватизированными объектами недвижимости, вправе выкупить соответствующие земельные участки;

2) из состава земель сельскохозяйственного назначения. Согласно п. 1 ст. 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, земельные участки из состава данной категории земель, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность на торгах (конкурсах, аукционах). В п. 4 ст. 10 предусмотрены исключения из этого правила. В случае, когда фермеры или сельскохозяйственные юридические лица желают выкупить в собственность уже занимаемые ими на иных правах земельные участки, действуют процедуры выкупа, указанные в Законе о введении в действие ЗК РФ. Исключения, впрочем, предусмотрены и здесь: сельскохозяйственные угодья приобретаются в собственность по цене, установленной законом субъекта Российской Федерации в размере не более 20% кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий (п. 7 ст. 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения);

3) из состава земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения. В настоящий момент можно говорить о возможности предоставления в частную собственность лишь некоторых земельных участков из состава субкатегории земель промышленности (и, соответственно, выкупа ранее предоставленных гражданам и юридическим лицам земельных участков в пользование или в аренду). Развитие системы частных автомобильных дорог в ближайшем будущем, вероятно, позволит говорить о расширении оборотоспособности данной категории земель в земельном фонде России <1>;

--------------------------------

<1> Во всяком случае, такая постановка вопроса прямо следует из ст. 6 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

 

4) из состава земель рекреационного назначения (ст. 98 ЗК РФ). К ним относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. В состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, лесопарки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты. Эти земли не изъяты из гражданского оборота и не ограничены в гражданском обороте; на них запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению. Следовательно, допускается предоставление в собственность либо выкуп земельного участка вне границ населенного пункта, занятого турбазой или домом отдыха.

На сегодняшний день в двух последних случаях проведение торгов не предусмотрено вообще, и земельные участки предоставляются соответствующим физическим и юридическим лицам (включая иностранных) в аренду (с правом либо без права последующего выкупа) по процедуре предоставления участка с предварительным согласованием места размещения объекта.

Предоставление впервые земельных участков в частную собственность для строительства имеет свою специфику в границах категории земель населенных пунктов. Анализ земельного законодательства позволяет говорить о существовании трех принципиально разных с точки зрения правовых последствий процедур предоставления участков для жилищного строительства:

1) предоставление земельного участка по договору о развитии застроенной территории. Земельный участок, находящийся в публичной собственности, который не предоставлен в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам, может предоставляться для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, без проведения торгов лицу, с которым в установленном порядке заключен договор о развитии застроенной территории. Указанный земельный участок по выбору лица, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, предоставляется бесплатно в собственность или в аренду. Решение о предоставлении такого земельного участка является основанием установления в соответствии с заявлением лица, заключившего с органом местного самоуправления договор о развитии застроенной территории, и за его счет границ такого земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета (п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ).

По договору о развитии застроенной территории одна сторона обязуется в установленный договором срок своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств других лиц выполнить предусмотренные ст. 46.2 ГрадК РФ обязательства (касаются сноса ветхого и аварийного жилья, переселения граждан, разработки градостроительной документации и т.д.), а другая сторона (орган местного самоуправления) обязуется создать необходимые условия для выполнения таких обязательств. Договор заключается органом местного самоуправления с победителем открытого аукциона на право заключить такой договор или иным лицом в соответствии с частями 25 и 28 ст. 46.3 ГрадК РФ.

Обратим внимание на два важных обстоятельства: торги не проводятся при предоставлении земельного участка в собственность, но проводятся на стадии заключения договора о развитии застроенной территории; юридическая природа такого договора остается малоисследованной;

2) предоставление земельного участка в аренду для комплексного освоения в целях жилищного строительства. Данная процедура предполагает застройку сразу целого квартала или микрорайона, включая строительство необходимых объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, и разработку самим застройщиком градостроительной документации. Земельный участок для такого строительства первоначально предоставляется застройщику на аукционе в аренду. После утверждения в установленном порядке документации по планировке территории и государственного кадастрового учета земельных участков, предназначенных для жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования, в границах ранее предоставленного (огромного, размером с микрорайон) земельного участка арендатор имеет исключительное право приобрести земельные участки (под отдельными многоквартирными домами, офисами, производственными или иными объектами) в собственность или в аренду <1>;

--------------------------------

 

 

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - Питер Пресс, 2009.

 

<1> См. подробнее об этом: Анисимов А.Л. Предоставление земельных участков в аренду для комплексного освоения в целях жилищного строительства // Аграрное и земельное право. 2008. N 4. С. 72 - 77; Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2008. С. 125 - 128.

 

3) предоставление земельного участка в собственность или в аренду на торгах для точечной застройки, т.е. строительства отдельного многоквартирного дома. В отличие от двух вышеназванных процедур, до сих пор встречающихся крайне редко, предоставление земельного участка на торгах в собственность или в аренду для строительства отдельно взятого многоквартирного дома является достаточно разработанной процедурой.

Обратим внимание, что все остальные варианты приобретения права частной собственности на земельные участки гражданами и юридическими лицами под застройку не имеют гражданско-правовой специфики, а производятся в административном порядке. Данные процедуры уже были рассмотрены в юридической науке (например, приобретение в общую долевую собственность земельного участка собственниками квартир в многоквартирном доме <1> либо приватизация дачных, садовых и огородных земельных участков <2>) либо еще ждут своего исследователя (бесплатная приватизация земельных участков религиозными организациями или общественными организациями инвалидов).

--------------------------------

<1> См., например: Кобякова О.Д. Приватизация земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома // Аграрное и земельное право. 2007. N 11. С. 50 - 55; Певницкий С.Г. Земельные участки под жилыми домами: проблемы законодательного регулирования и правоприменительной практики // Юрист. 2006. N 8. С. 51 - 53.

<2> См.: Лебедева Н.Н. Порядок оформления земельных участков в садоводческих, огороднических и дачных объединениях в свете последних изменений законодательства РФ // Аграрное и земельное право. 2007. N 4. С. 136 - 140; Макаров Г.П. Переоформление прав садоводов, огородников и дачников на земельные участки: Комментарий к Земельному кодексу РФ // Гражданин и право. 2006. N 4. С. 51 - 61; Он же. "Дачная амнистия" не принесла мира садоводам // Там же. 2007. N 4. С. 34 - 36; Чикильдина А.Ю. О некоторых правовых проблемах приватизации садовых, огородных и дачных участков в Российской Федерации // Вестн. ТвГУ. Сер. Право. 2007. N 6. С. 46 - 54.

 

Проанализированное выше сочетание частных и публичных начал в правовом регулировании предоставления и переоформления прав на земельные участки является, в свою очередь, частью другой тенденции правового регулирования природно-ресурсных имущественных отношений в целом. В данном случае мы имеем в виду принятие Лесного и Водного кодексов РФ и вытекающее из них усиление гражданско-правовых начал в регулировании процедур представления природных ресурсов.

Здесь следует обратить внимание на две тенденции. Во-первых, действующий ГК РФ не рассматривает водные объекты и леса в качестве самостоятельных объектов недвижимости, а фактически ведет речь об их статусе принадлежности, следующей судьбе главной вещи - земельного участка. Соответствующие изменения были внесены в ст. 130 ГК РФ в декабре 2006 года.

Во-вторых, в последние годы гражданско-правовая направленность процедуры предоставления на различных правовых титулах не только земельных участков, но и иных природных ресурсов была усилена и "лицензионно-разрешительный" способ предоставления природного ресурса стал заменяться проведением открытых торгов (аукционов) на право заключения договора водопользования, договора на использование лесных ресурсов (договора аренды лесного участка, договора купли-продажи лесных насаждений), конкурсов или аукционов на право пользования участками недр <1>.

--------------------------------

<1> См.: Данилова Н.В. Конкурсы и аукционы на право пользования недрами: проблемы правового регулирования // Экологическое право. 2002. N 2. С. 40 - 44; Бобин П.Н. Проблемы гражданско-правового регулирования отношений природопользования // Юрист. 2007. N 2. С. 6 - 9; Сиваков Д.О. Водный кодекс 2006 года: новеллы и задачи применения // Журнал российского права. 2007. N 1. С. 95 - 101; Клюкин Б.Д. О развитии договорной основы права пользования недрами // Государство и право. 2004. N 9. С. 46 - 54.

 

В свою очередь, данная реформа и вытекающие из нее гражданско-правовые процедуры являются частным случаем более обширной государственной стратегии усиления прозрачности при предоставлении государственного (муниципального) имущества в частную собственность, включая приватизацию государственных или муниципальных предприятий или заключение государственных (муниципальных) контрактов на торгах.

В большинстве случаев при предоставлении водного объекта или лесного участка физическим и юридическим лицам в аренду либо на ином праве речь идет по большому счету о предоставлении земельного участка для целей, не связанных со строительством. Однако в данном случае применению подлежит не ст. 34 ЗК РФ, а соответствующие нормы Водного и Лесного кодексов, а публично-правовым субъектом, предоставляющим земельный участок физическому или юридическому лицу, является не орган местного самоуправления, а орган государственной (чаще всего федеральной) власти. Вышеупомянутыми федеральными законами предусматриваются и случаи предоставления соответствующего природного ресурса без торгов.

Проведенное исследование позволяет сформулировать ряд выводов.

1. Гражданско-правовые основания приобретения права частной собственности на земельные участки - это предусмотренные гражданским и земельным законодательством юридические факты (фактические составы), с наступлением которых нормы права связывают возмездное приобретение или переоформление прав на земельные участки физических и юридических лиц и соответствующее их прекращение у публично-правовых образований.

2. Гражданско-правовые начала в правоотношениях предоставления и переоформления в частную собственность земельных участков, находящихся в публичной собственности, проявляются в проведении торгов для предоставления земельного участка для строительства, а также в осуществлении выкупа земельного участка, занятого приватизированными объектами недвижимости. Применительно к отдельным категориям земель процедуры предоставления земель для строительства и для целей, не связанных со строительством, имеют свою цивилистическую специфику. Общий же порядок проведения торгов предусмотрен гражданским законодательством.

 

§ 3. ФОРМИРОВАНИЕ И ЭВОЛЮЦИЯ МЕХАНИЗМА

ПРИОБРЕТЕНИЯ ПРАВА ЧАСТНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ИЗ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

 

Появление и развитие правового механизма отчуждения в частную собственность земельных участков из государственной собственности имеет не простую историю. Декретом о земле (1917) была отменена помещичья собственность на землю немедленно и без всякого выкупа; самыми справедливыми путями решения земельного вопроса были признаны отмена частной собственности на землю и обращение ее во всенародное достояние; переход всех недр земли, руды, нефти, угля и т.д. в исключительное пользование государства.

Отменяя частную собственность на землю, большевики руководствовались известным высказыванием К. Маркса о том, что "земельная собственность отличается от остальных видов собственности тем, что на известном уровне развития она представляется излишней и вредной, даже с точки зрения капиталистического способа производства" <1>.

--------------------------------

<1> Маркс К. Капитал. Т. 3. М.: Госполитиздат, 1949. С. 635.

 

Однако еще М.Ф. Владимирский-Буданов писал, что история права собственности на землю развивается в соответствии с историей других гражданских прав лица: оно "растет вместе с возрастанием свободы лица и понижается вместе с понижением ее, и наоборот, возрастание или упадок права собственности влечет за собою или возвышение, или понижение личных прав" <1>.

--------------------------------

<1> Клеандрова В.М. и др. История государства и права России. М., 1996. С. 13.

 

На это обращал внимание и современник К. Маркса князь А. Васильчиков, совершенно справедливо предупреждавший, что "неправильное распределение имуществ между различными классами народа было всюду, и в самых высокообразованных обществах первой причиной внутренних раздоров и междоусобий, а эти смуты - первыми предвестниками расторжения общественных связей и падения государств, достигших высшей культуры" <1>. Правильность этих слов вскоре подтвердила Октябрьская революция 1917 года.

--------------------------------

<1> Васильчиков А. Землевладение и земледелие в России и других европейских государствах. Т. 1. СПб., 1876. С. 18.

 

Действительно, отсутствие справедливого решения земельного вопроса в царской России привело к смуте и гражданской войне и предало забвению саму возможность постановки вопроса о приобретении гражданами и их объединениями земельных участков в частную собственность. С другой стороны, насильственная коллективизация и искусственное сдерживание предпринимательской активности населения стали представлять собой к 1980-м годам тормоз в развитии советской экономики и обусловили необходимость коренного реформирования земельных отношений в стране. Одним из направлений такого реформирования являлось не только появление частной собственности на земельные участки, но и разграничение некогда единой государственной собственности на землю.

Пока существовал СССР, органы советской власти не предпринимали никаких попыток разграничить собственность самого Союза ССР, республик, входящих в него, а также находящихся в составе последних краев, областей и иных административно-территориальных единиц. В этом и не было особой необходимости, поскольку земля не являлась товаром, не имела цены, а управленческие полномочия различных уровней власти были определены достаточно подробно <1>. Проблема неразграниченности государственных земель проявила себя гораздо позже, после принятия Конституции РФ 1993 года, предусмотревшей несколько уровней публичной собственности, в том числе и на земельные участки. Данная проблема продолжает существовать и сегодня. Пока же вплоть до окончательного разграничения государственной собственности на землю большинством земель распоряжаются органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

--------------------------------

<1> См., например: Виткявичюс П.П. Советское государство как собственник земли и субъект политической власти // Правоведение. 1984. N 3. С. 85 - 91.

 

Динамика такого разграничения уже получила достаточно подробное исследование в научной юридической литературе <1> и не будет являться предметом нашего анализа. Применительно к целям и задачам настоящего научного исследования гораздо важнее проанализировать динамику законодательного закрепления перехода земельных участков из публичной собственности в частную в гражданско-правовом порядке и рассмотреть ее в контексте земельной реформы.

--------------------------------

<1> См., например: Бочаров М.В. Развитие законодательства о разграничении государственной собственности на землю // Российская юстиция. 2006. N 10. С. 19 - 21; Кульнев В.Н. Проблемы применения земельного законодательства в связи с разграничением государственной собственности на землю // Аграрное и земельное право. 2004. N 1. С. 48 - 57; Малова Н.Б. Понятие разграничения государственной собственности на землю и его содержание // Право и государство: Теория и практика. 2007. N 5. С. 100 - 106; Попов М. Публичная земельная собственность: что нового с 1 июля 2006 г. // Хозяйство и право. 2006. N 7. С. 65 - 69.

 

Земельная реформа в нашей стране началась с принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г. Данный нормативный акт еще не предусматривал право частной собственности на землю, однако расширял перечень категорий земель (с шести до семи), вводил новые виды прав на землю, не существовавшие в СССР (право пожизненного наследуемого владения и право аренды), а также плату за землю. Но в целом Основы получили критическую оценку в научной литературе за декларативность <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Краснов Н.И. Земельная реформа и земельное право в современной России // Государство и право. 1993. N 12. С. 3 - 4.

 

Данные критические замечания являются вполне обоснованными, а долгое отсутствие позитивных результатов земельной и аграрной реформы, их низкая эффективность действительно были обусловлены отсутствием единой государственной концепции реформирования земельных отношений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Харьков В.Н. Организационно-правовое обеспечение рационального использования и охраны земель на уровне субъекта Российской Федерации (на материалах Тверской области): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 3.

 

Не существовало и научной концепции или правовой модели проведения земельной и аграрной реформы. Как показывает опыт зарубежных стран в этой области, существует западная модель, восходящая к римскому праву и основанная на частной собственности на землю и свободе предпринимательства, и восточная модель, в рамках которой собственником остается государство. В России традиционно существовала восточная модель, и без необходимой подготовки она начала ломаться в ходе земельной реформы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Габитов М.Р. Аграрные реформы в России и их концепции: Историко-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2002. С. 8.

 

Как отмечал В.И. Суворов, "земельные реформы начинались, как правило, в кризисные периоды функционирования российской государственности и проводились в основном за счет ущемления прав личности крестьянина посредством разрешительной и регламентирующей деятельности государства и ограничивали инициативу земледельца". При этом "земельные реформы в интересах крестьянства сдерживались антиправовыми действиями, бюрократизмом государственного чиновничества, многочисленных низкопрофессиональных "специалистов" сельского хозяйства, использовавших административно-командное управление в целях нажима и диктата" <1>. Все эти исторические закономерности присущи и нашей земельной реформе 90-х годов XX века.

--------------------------------

<1> Суворов В.И. Государственно-правовое регулирование земельных реформ в России: проблемы теории и практики: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 9 - 10.

 

Несмотря на отсутствие плана земельных преобразований, земельные реформаторы рассчитывали на их быстрое завершение. Такой вывод следует из ст. 7 Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. N 374-1 "О земельной реформе", которая устанавливала двухлетний срок переоформления земельных участков из государственной собственности в частную. Однако в силу объективных причин данный срок был продлен, а земельная реформа и формирование гражданско-правовых механизмов перераспределения земель стали осуществляться по трем направлениям.

Во-первых, посредством проведения первых аукционов по продаже земель сельскохозяйственного назначения. Важную роль в этом сыграл Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" <1>. Он предписывал местной администрации создать фонды перераспределения земель с включением в них участков, оставшихся после бесплатной передачи земель коллективам колхозов и сельскохозяйственных предприятий. Местной администрации поручалось организовать продажу земель фонда по конкурсу, передачу в аренду с правом последующего выкупа; преимущественные права предоставлялись гражданам, ранее использовавшим участки на правах аренды, членам трудовых коллективов, выходящим из колхоза или совхоза с целью создания крестьянского (фермерского) хозяйства, а также другим работникам этих хозяйств. Оставшиеся нераспределенными земли должны были передаваться или продаваться по нормативной цене, а при наличии нескольких претендентов - на аукционах гражданам и юридическим лицам. Принятым в развитие данного Указа Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" уточнялось, что невыкупленные в ходе реорганизации участки земли и хозяйственные объекты продаются на аукционе жителям населенных пунктов на территории данного хозяйства, а по истечении трех месяцев - любым иным покупателям (п. 11).

--------------------------------

<1> Подробный критический анализ данного Указа и иных нормативных правовых актов первого этапа аграрно-земельной реформы см.: Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Аграрно-земельная реформа: законодательство, теория, практика. Саратов, 2004.

 

Согласно п. 13 указанного Постановления предприятия, создаваемые при реорганизации колхозов и совхозов, получили право покупать землю и имущество бывшего колхоза (совхоза) у работников хозяйства, фонда государственного имущества, сельского (поселкового) Совета народных депутатов. Таким образом, в рамках данного направления переходу в частную собственность подлежали участки из состава земель сельскохозяйственного назначения и отчасти сельских населенных пунктов посредством как проведения аукционов, так и за выкуп.

Во-вторых, в начале 1990-х годов оформляется процедура выкупа земельных участков под приватизированными объектами недвижимости, расположенными на землях населенных пунктов или землях промышленности и иного специального назначения. Аукционы по продаже земельных участков в собственность для жилищного строительства в этот период еще не получили своего развития и лишь иногда проводились в порядке эксперимента. Типичным примером здесь является Указ Президента РФ от 1 октября 1992 г. N 1151 "О проведении на территории Московской области в 1992 году эксперимента по аукционной продаже земельных участков для индивидуального жилищного строительства". При этом примечательно, что согласно п. 6 данного Указа "наряду с аукционной продажей земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Московской области сохраняется предусмотренный Земельным кодексом РСФСР порядок предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства". Таким образом, решение вопроса о том, какие участки выносить на торги, а какие предоставлять гражданам без торгов, было оставлено "на усмотрение" соответствующих должностных лиц. Отсюда вполне понятно, что массового развития аукционная схема не получила.

Процедура же выкупа земельного участка под приватизированным предприятием заключалась в следующем. Право граждан и юридических лиц при приватизации государственных и муниципальных предприятий на приобретение земельных участков в собственность возникло с момента вступления в силу Указа Президента РФ от 25 марта 1992 г. N 301 "О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий", т.е. с 2 апреля 1992 г. Покупателями земельных участков под приватизированным предприятием, зданием, строением, сооружением, помещением могли быть физические и юридические лица, имеющие право собственности на соответствующее предприятие, здание, строение, сооружение, помещение. При этом:

1) собственники приватизированного путем продажи на коммерческом, инвестиционном конкурсе или аукционе государственного или муниципального предприятия могли выступать покупателями земельных участков с момента перехода к ним права собственности на предприятие после вступления в силу Указа Президента РФ от 14 июня 1992 г. N 631 "Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности", т.е. с 22 июня 1992 г.

Согласно этому Указу при проведении коммерческого, инвестиционного конкурса право приобретения участка передавалось тому покупателю, предложение которого полностью отвечало условиям и критериям конкурса (в их числе - целевое использование участка, соблюдение экологических и архитектурно-планировочных требований, обеспечение максимального размера инвестиций, проведение работ по рекультивации, благоустройству участка). На аукционе земельные участки должны были продаваться в тех случаях, когда от покупателя не требуется выполнения каких-либо условий, кроме целевого использования. При этом право собственности передавалось покупателю, предложившему в ходе торгов максимальную цену;

2) открытые акционерные общества, созданные путем преобразования государственных и муниципальных предприятий в процессе приватизации, могли выступать покупателями земельных участков с момента продажи 75% акций, принадлежащих государству, субъектам Российской Федерации или органам местного самоуправления, после вступления в силу Указа Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535 "Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года", т.е. с 26 июля 1994 г. (ранее - с момента продажи 100% акций, принадлежащих государству, субъектам Российской Федерации или органам местного самоуправления, после вступления в силу Указа Президента РФ от 14 июня 1992 г. N 631 и с момента завершения продажи установленного количества акций за приватизационные чеки после вступления в силу Указа Президента РФ от 14 октября 1992 г. N 1229 "О развитии системы приватизационных чеков в Российской Федерации", т.е. с 27 октября 1992 г.);

3) иные собственники зданий, строений, сооружений, помещений могли выступать покупателями земельных участков под этими объектами после вступления в силу Указа Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535 <1>.

--------------------------------

<1> См.: Дзагоев С.В., Слепнева Н.М. Механизм приобретения права частной собственности на земельные участки из публичной собственности: Историко-правовой аспект // Правовой аспект. 2008. N 3.

 

Не могло являться основанием для отказа в регистрации договора купли-продажи застроенного земельного участка и в выдаче соответствующего свидетельства о собственности на землю отсутствие надлежаще оформленных документов: о границах земельного участка (для всех категорий земель в границах населенного пункта, кроме земель сельскохозяйственного назначения, земель водного и лесного фондов и особо охраняемых земель); о публичных сервитутах; об ограничениях на использование земли <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Разъяснение по некоторым вопросам, возникающим при продаже земельных участков собственникам приватизированных предприятий, зданий, сооружений, помещений (утв. распоряжением Госкомимущества России от 15 июня 1995 г. N 818-р).

 

Для стимулирования выкупа земельных участков под приватизированными предприятиями Президент РФ последовательно снижал размер выкупной цены. Так, Указом от 11 мая 1995 г. N 478 "О мерах по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации" цена была установлена в размере 10-кратной ставки земельного налога за единицу площади (п. 7), а Указом от 16 мая 1997 г. N 485 "О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" снижена до 5-кратной (п. 4). Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года (утв. Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535) разрешали органам исполнительной власти (органам местного самоуправления) увеличивать нормативную цену земли не более чем в 3 раза (п. 4.10).

В 1996 году выкуп земли набрал обороты (было совершено 1910 сделок), однако затем наступил спад, несмотря на снижение цены <1>. Предусмотренная вышеназванными нормативными актами выкупная цена была слишком высока. Например, в Волгоградской области по состоянию на 1997 год только 15 предприятий стали собственниками земельных участков <2>.

--------------------------------

<1> См.: Плешанова О. Виражи вокруг земли // ЭЖ-Юрист. 2003. N 32.

<2> См.: Потапова Н.Н. Проблемы установления и реализации прав собственности на землю // Управление земельными ресурсами и регулирование земельных отношений в Волгоградской области: Материалы науч.-практ. конф. Волгоград, 1997. С. 23.

 

Указ Президента РФ от 16 мая 1997 г. N 485 постановил: "Приватизацию зданий, строений, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства осуществлять в дальнейшем, как правило, вместе с земельными участками (соответствующей долей земельного участка), на которых они расположены". Но массовая приватизация к тому времени уже закончилась, и тысячи предприятий в спешке были приватизированы без земельных участков.

Третья тенденция земельной реформы начала 1990-х годов - зарождение комплексного гражданско-правового подхода к перераспределению не только земли, но и других природных ресурсов. Суть такого подхода заключалась в том, что законодатель устанавливал (пока еще довольно робко) возможность предоставления природных ресурсов в пользование или в аренду посредством проведения торгов. Так, например, ст. 28 Основ лесного законодательства Российской Федерации от 6 марта 1993 г. определяла, что участки лесного фонда могут предоставляться в пользование на основе прямых переговоров, лесных торгов или конкурсов. Форма выбора лесопользователя определялась местными Советами народных депутатов. Лесные торги и конкурсы должна была организовывать и проводить районная (городская) администрация с участием местных подразделений государственного органа управления лесным хозяйством Российской Федерации. Однако многообразие вариантов предоставления участков лесного фонда на местах расценили как необязательность торгов, и потому еще долго продолжали действовать административно-коррупционные механизмы.

Согласно первоначальной редакции ст. 13 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" предоставление лицензий на право пользования недрами осуществлялось путем проведения конкурсов и аукционов. Определение порядка проведения и условий конкурса или аукциона по каждому объекту или группе объектов осуществлялось государственными органами, выдающими лицензии. Водный кодекс РСФСР от 30 июня 1972 г., действовавший до середины 1990-х годов, и Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. возможность проведения торгов ни в каких случаях не предусматривали.

На дальнейшее развитие данных тенденций повлияло, с одной стороны, принятие Конституции РФ, предусмотревшей частную собственность на землю и отнесшей земельное (равно как и водное, горное, лесное) законодательство к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и, с другой стороны, вступление в силу первой и второй частей Гражданского кодекса РФ, урегулировавшего с позиций построения в России рыночной экономики вопросы оборота земель и других природных ресурсов.

Анализ правового регулирования земельных отношений, предшествующих этой стадии земельной реформы, позволяет говорить о следующих тенденциях. Начиная с первых актов земельной и аграрной реформы законодатель по инерции продолжает считать административный порядок в качестве основного способа приобретения любых прав на земельные участки, в том числе и в собственность. В то же время происходит зарождение и гражданско-правового механизма приобретения в частную собственность земельных участков, включающего два направления: проведение аукционов (по продаже части земель фонда перераспределения в ходе реорганизации колхозов и совхозов; по продаже земельных участков для жилищного строительства - в порядке эксперимента); выкуп участка под приватизированными объектами недвижимости.

Поворотным пунктом в плане развития такого механизма стало принятие части первой ГК РФ, содержащей следующие важные нормы:

1) хотя земля была формально признана недвижимостью Основами гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г. (п. 2 ст. 4), именно в части первой ГК РФ данное понимание сущности земельных участков как объектов гражданских правоотношений доведено до логического конца (ст. 130 и глава 17). С 1 января 1998 г. государственную регистрацию прав на земельные участки и сделок с ними начинают осуществлять органы юстиции (вместо Государственного комитета по земельным ресурсам и землеустройству), как это предписывается Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним";

2) ГК РФ закрепляет, что земельные участки являются объектами гражданских правоотношений. В ст. 129 ГК РФ формулируются пределы оборотоспособности земель. Согласно п. 3 данной статьи, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. При этом в других статьях ГК РФ определяются особенности купли-продажи, аренды и иных сделок с недвижимостью, содержащие нормы об особенностях отчуждения земельных участков. Наиболее важное значение здесь имели нормы главы 17 ГК РФ, вступление в силу которой первоначально связывалось с принятием Земельного кодекса РФ;

3) на уровне федерального закона были определены основания и процедуры проведения торгов, которые распространялись и на случаи, когда их предметом выступали земельные участки. При этом весьма примечательной является норма ст. 447 ГК РФ, согласно которой в "случаях, указанных в законе, договоры о продаже вещи или имущественного права могут быть заключены только путем проведения торгов". Применительно к земельным отношениям таким законом (в контексте п. 2 ст. 3 ГК РФ) в течение ряда лет являлся не федеральный закон, а подзаконные акты - указы и постановления, а еще чаще - законы субъектов Российской Федерации.

Происходят и другие важные изменения. Так, уходят в прошлое массовые аукционы по продаже сельскохозяйственной земли, образовавшейся в процессе реорганизации колхозов и совхозов; развивается тенденция предоставления иных, кроме земли, природных ресурсов в пользование или в аренду посредством торгов. И хотя по водным объектам такие механизмы еще отсутствуют, недра и участки лесного фонда все чаще предоставляются по итогам аукционов и конкурсов. В Лесном кодексе РФ от 29 января 1997 г. (статьи 43 - 45) расширяется сфера проведения лесных аукционов. Участки лесного фонда теперь стали предоставляться в краткосрочное пользование на срок до одного года по результатам лесного аукциона или решениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (в ограниченном количестве случаев) <1>. В развитие этих норм принимается Приказ Рослесхоза от 11 августа 1997 г. N 99, утвердивший Положение о порядке проведения лесных аукционов.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Рук. авт. кол. проф. С.А. Боголюбов. М., 1997. С. 103 - 105.

 

Во второй половине 1990-х годов был сделан следующий шаг к прозрачности распределения государственных земель и снижению коррупционности в этой области посредством расширения сферы проведения аукционов. Если ранее аукционы по приобретению гражданами и юридическими лицами земельных участков для строительства проводились в порядке эксперимента и крайне редко, то с конца 1997 года можно говорить об усилении данной позитивной динамики. Так, Указом Президента РФ от 26 ноября 1997 г. N 1263 "О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды" была поддержана инициатива правительства Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления городов Барнаул, Нижний Новгород, Новгород и Тверь о проведении торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды.

Такие земельные участки в черте населенных пунктов, предназначенные в соответствии с градостроительной и землеустроительной документацией под застройку, либо право аренды этих земельных участков подлежали продаже гражданам и юридическим лицам на торгах (аукционах, конкурсах), если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

В целях реализации данной нормы был принят базовый нормативный правовой акт, определяющий общий порядок проведения торгов по продаже земельных участков, - Постановление Правительства РФ от 5 января 1998 г. N 2 "Об утверждении Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды". Данный нормативный правовой акт определял, что предметом торгов может являться только земельный участок с установленными границами и правовым режимом либо право его аренды.

Земельные участки, выставляемые на торги, определялись продавцом в соответствии с утвержденным генеральным планом города или другого поселения, иной градостроительной и землеустроительной документацией. Торги являлись открытыми по составу участников и проводились в форме аукциона или конкурса (причем аукцион мог быть закрытым по форме подачи предложений по цене). Продавец определял форму проведения торгов, начальную цену предмета торгов, сумму задатка и составлял график платежей.

Начальная цена предмета торгов должна была быть не ниже 5-кратной ставки земельного налога и устанавливалась в пределах от этой величины до нормативной цены земли исходя из градостроительной ценности участка, ситуации на рынке земли и иной недвижимости, уровня затрат на развитие инженерной инфраструктуры, а сумма задатка - в размере 20% начальной цены <1>.

--------------------------------

<1> См.: Слепнева Н.М. Формирование и эволюция механизма приобретения права частной собственности на земельные участки из публичной собственности // Новая правовая мысль. 2008. N 2. С. 54 - 55.

 

Весьма примечательным является появление Положения о частном случае земельных торгов раньше, чем вышеназванный общий Порядок. В данном случае мы имеем в виду Положение о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха (утв. Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 926). Как следовало из данного нормативного акта, в аренду могли быть предоставлены земельные участки и природные объекты, которые находились в пользовании (владении) национальных парков и передача которых в аренду допускалась законодательством Российской Федерации. Земельные участки, природные объекты предоставлялись в аренду по результатам конкурса или аукциона. Если по истечении установленного срока подачи заявок на участие в конкурсе или аукционе в дирекцию национального парка поступило только одно заявление, договор аренды мог быть заключен путем прямых переговоров.

Начинает формироваться практика проведения таких торгов, причем соответствующие прецеденты возникают даже в Москве, практикующей исключительно арендную форму земельных отношений. Так, в начале октября 2000 года в микрорайоне Крюково на первом аукционе был продан земельный участок площадью 7300 кв. м за 310 709 долл. США <1>.

--------------------------------

<1> См.: Манакин Н.А. Уголовно-правовая охрана земельных отношений в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001. С. 3.

 

Соответственно со второй половины 1990-х годов начинает формироваться и судебная практика, направленная на обеспечение обязательности проведения торгов по продаже земельных участков в случаях, указанных в законе, в целях защиты публичных интересов, например в сфере антимонопольной деятельности. Приведем вполне типичный пример такого дела.

В сентябре 1998 года территориальным управлением по Волгоградской области и Республике Калмыкии Государственного антимонопольного комитета вынесено решение о нарушении антимонопольного законодательства и выдано предписание об отмене распоряжения администрации Центрального района г. Волгограда о предоставлении в аренду земельного участка для размещения временного торгового павильона на территории района. Администрации предписано провести торги на право аренды земельного участка на пересечении улиц Двинской и Рокоссовского в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства РФ от 5 января 1998 г. N 2.

Согласно ст. 7 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" органам власти и управления запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом существенное ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан. Распоряжением от 15 апреля 1998 г. N 157-р администрация выделила фирме "Виктория-С" земельный участок общей площадью 87,2 кв. м по улице Рокоссовского для строительства временного полносборного павильона.

Кассационная инстанция арбитражного суда обратила внимание на то, что согласно ст. 53 АПК РФ при рассмотрении споров о признании недействительными актов органов государственной власти и органов местного самоуправления обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия указанных актов, возлагается на орган, принявший акт. Однако решением антимонопольного органа от 18 сентября 1998 г. не подтверждается, что выделение участка фирме "Виктория-С" ограничивает самостоятельность ТОО "Либра", создает дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия для фирмы "Виктория-С", а также приобретение права аренды на незаконных основаниях. Кроме того, приобретение права аренды на спорный земельный участок не ограничивает самостоятельность хозяйствующих субъектов и не устанавливает какое-либо ограничение в их предпринимательской деятельности. При таких обстоятельствах обжалуемая отмена решения антимонопольного органа была оставлена в силе <1>.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Поволжского округа от 4 ноября 1999 г. N А12-3257/99-с25 // СПС "Гарант".

 

На наш взгляд, тут имеет место следующая коллизия. С одной стороны, в упомянутых выше земельных нормативных правовых актах речь шла об обязательности проведения аукционов при предоставлении земельного участка под застройку. Строительство же временного павильона, как на момент рассмотрения данного дела, так и по терминологии действующего ЗК РФ, означает "цели, не связанные со строительством". С другой стороны, очевидно, что "кулуарное" решение вопроса о предоставлении земельного участка в аренду для размещения даже временного торгового павильона в инвестиционно привлекательной центральной части города нарушает права других юридических лиц и никак не способствует развитию конкуренции. Можно сказать, что антимонопольный комитет был прав "по содержанию" проблемы, а арбитражный суд - "по форме". При этом данная коллизия до сих пор окончательно не разрешена в большинстве муниципальных образований, и далее мы выскажем на этот счет некоторые свои предложения.

В исследуемый период правовое регулирование приватизации государственного и муниципального имущества, а также выкупа земельных участков под приватизированными объектами не содержало новелл. Так, никаких особенностей выкупа земельных участков не предусматривал Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", поскольку согласно ст. 3 приватизация земли не попадала в сферу его действия. Всю вторую половину 1990-х годов и вплоть до вступления в силу ЗК РФ действовали указы Президента РФ начала 1990-х годов, определявшие порядок и процедуры выкупа таких земельных участков.

Куда большее значение имела динамика правового регулирования земельных отношений в субъектах Российской Федерации. Как мы уже отмечали выше, Конституция РФ отнесла земельное законодательство к предметам совместного ведения центра и регионов, а потому в условиях пробельности и противоречивости земельного законодательства в стране наблюдался всплеск нормотворчества субъектов Российской Федерации. Динамика земельной реформы в субъектах Российской Федерации в период 1994 - 2001 гг. достаточно хорошо исследована в научной юридической литературе <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Иконицкая И.А. Разграничение полномочий РФ и субъектов РФ в сфере регулирования земельных отношений // Юридический мир. 1998. N 4. С. 63 - 68; Габитов М.Р. Особенности проведения земельной и аграрной реформ в субъектах РФ // Аграрное и земельное право. 2006. N 5. С. 129 - 135.

 

При осуществлении правового регулирования оснований и порядка возникновения права собственности (права аренды) земельного участка под застройку на территории населенных пунктов региональный законодатель действовал двумя путями. Во-первых, в ряде субъектов Российской Федерации были приняты базовые законы "О земле", в которых отдельные статьи были посвящены регулированию названных отношений <1>. Во-вторых, в ряде субъектов Российской Федерации принимались специальные законы, регулировавшие только основания и порядок продажи земельных участков (права аренды земельных участков) на торгах или только выкуп участков под приватизированными объектами <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Закон Саратовской области от 17 ноября 1997 г. N 57-ЗСО "О земле".

<2> См., например: Закон города Москвы от 29 сентября 1999 г. N 36 "Об эксперименте по продаже земельных участков в городе Зеленограде"; Закон Томской области от 11 августа 1999 г. N 26-ОЗ "О продаже предназначенных под застройку земельных участков в населенных пунктах"; Закон Ивановской области от 5 ноября 1996 г. N 48-ОЗ "Об утверждении Положения о порядке продажи земельных участков собственникам предприятий, зданий, сооружений и иных объектов нежилого фонда, расположенных на этих земельных участках"; Закон Республики Коми от 15 ноября 1995 г. N 34-РЗ "О продаже земельных участков собственникам предприятий".

 

Порядок проведения торгов по продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам включал в себя две разновидности. Во-первых, нормативные акты субъектов Российской Федерации предусматривали ряд особенностей продажи на торгах земельных участков из состава государственных и муниципальных земель под застройку в поселениях любым гражданам и юридическим лицам. Во-вторых, выделялся ряд особенностей проведения торгов по продаже земельных участков собственникам приватизированных предприятий при расширении и дополнительном строительстве объектов этих предприятий.

Если анализировать принципиальные нововведения, то следует отметить, что в законах ряда субъектов Российской Федерации предпринималась попытка не только указать виды торгов по продаже земельных участков или права их аренды, но и уточнить условия конкурсов, в том числе: предоставление программы использования земельного участка; соблюдение целевого назначения и разрешенного использования земельного участка; выполнение экологических, архитектурно-планировочных и иных специальных требований (норм, правил, нормативов); обеспечение максимального размера инвестиций; проведение работ по рекультивации, благоустройству земельного участка и других работ; квалификация и опыт практической работы <1>. Этот перечень дополнял п. 12 Указа Президента РФ от 14 июня 1992 г. N 631 "другие условия", которые могли быть предусмотрены в субъектах Российской Федерации.

--------------------------------

<1> См., например: ст. 68 Закона Воронежской области "О регулировании земельных отношений в Воронежской области". Принят областной Думой 25 мая 1995 г.

 

Таким образом, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации был дополнен и конкретизирован установленный федеральными нормативными правовыми актами порядок проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже земельных участков (права их аренды). Недостатками такого регионального правового регулирования являлось дублирование отдельных положений федеральных законов и подзаконных актов, а также установление ряда норм, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам.

В качестве итога еще одного этапа земельной реформы выделим следующие тенденции: расширяется сфера применения торгов по продаже земельных участков для жилищного строительства; процедура выкупа участков под приватизированными объектами недвижимости остается без изменений; расширяется гражданско-правовая сфера предоставления иных (кроме земли) природных ресурсов в собственность или в аренду; в условиях отсутствия системы федерального земельного законодательства инициатива в регулировании земельных отношений переходит к субъектам Российской Федерации.

Принципиальные изменения в правовом регулировании земельных отношений начинают происходить после вступления в силу Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. К настоящему моменту этому правовому акту дана в научной литературе комплексная и разносторонняя оценка <1>, и нет необходимости воспроизводить эти характеристики. Применительно же к предмету нашего исследования обратим внимание на следующее:

--------------------------------

<1> См.: Бакунина Т.С. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: проблемы применения // Государство и право. 2003. N 5. С. 101 - 107; Боголюбов С.А. Практическое значение Земельного кодекса Российской Федерации // Право и экономика. 2003. N 3. С. 86 - 88; Иконицкая И.А. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: некоторые вопросы теории и практики применения // Государство и право. 2002. N 6. С. 5 - 13; Голиченков А.К. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: история, отличительные черты, значение // Экологическое право. 2003. N 1. С. 25 - 32; Сыродоев Н.А. Новый Земельный кодекс Российской Федерации // Правоведение. 2002. N 1. С. 4 - 20 и т.д.

 

1) начинается новый этап разграничения государственной собственности на землю. Как известно, ЗК РФ изначально был построен на концепции, что некогда единая государственная собственность на землю уже разграничена на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность и, соответственно, каждый уровень публичной власти распоряжается лишь ему принадлежащими земельными участками (например, продает их на торгах для жилищного или иного строительства). Между тем такое разграничение не закончено и сейчас; говорить о нем в октябре 2001 года тем более не приходилось. Поэтому вопросам разграничения публичной собственности на землю посвящены статьи 16 - 19 ЗК РФ и отдельный (принятый чуть ранее ЗК РФ) Федеральный закон от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" <1>;

--------------------------------

<1> В настоящее время утратил силу. О содержании и проблемах применения данного Закона см.: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Земельное право России. С. 92 - 94.

 

2) ЗК РФ четко различает две процедуры: предоставление земельных участков для строительства (с предварительным согласованием места размещения объекта или без такового), а также для целей, не связанных со строительством. При этом п. 2 ст. 30 ЗК РФ содержит норму о том, что предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется исключительно на торгах, без предварительного согласования места размещения объекта земельные участки могли предоставляться в аренду, а указанным в ст. 20 ЗК РФ лицам - и в постоянное (бессрочное) пользование. Принимаются Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков (утв. Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808);

3) получает логическое завершение политическая дискуссия об оборотоспособности сельскохозяйственных земель. Согласно п. 1 ст. 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность на торгах (конкурсах, аукционах), за некоторым исключением;

4) получает свое разрешение вопрос о земельной правосубъектности апатридов, иностранных граждан и юридических лиц. В начале-середине 1990-х годов иностранцы могли стать собственниками земельных участков только в процессе приватизации государственных или муниципальных предприятий (если последние приватизировались вместе с участками, что происходило далеко не всегда). Такой вывод ясно следовал из ст. 37 Закона РСФСР от 4 июля 1991 г. N 1545-1 "Об иностранных инвестициях в РСФСР", согласно которой иностранные инвесторы могли участвовать в приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также объектов незавершенного капитального строительства на территории РСФСР.

Окончательным решением данного вопроса можно считать ст. 15 ЗК РФ, устанавливающую запрет апатридам, иностранным гражданам и юридическим лицам обладать на праве собственности участками на приграничных территориях. Кроме того, согласно ст. 3 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды;

5) происходит дальнейшее развитие государственной политики в сфере выкупа земельных участков под приватизированными объектами. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон о приватизации 2001 года), в отличие от своего предшественника 1997 года, не отказывается полностью от регулирования земельных отношений. В его сферу действия по-прежнему не входят вопросы отчуждения земли, кроме случаев отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы. Общая земельно-правовая направленность Закона заключается в том, чтобы не допустить приватизации предприятия или иной недвижимости без одновременного решения вопроса о переходе к новому собственнику земельного участка на праве собственности или аренды.

Непосредственно же размер выкупной цены под приватизированным объектом недвижимости начал рассчитываться в соответствии со ст. 2 Закона о введении в действие ЗК РФ. Согласно данной статье, выкупная цена земли устанавливалась субъектом Российской Федерации кратно ставке земельного налога в зависимости от численности населения соответствующего населенного пункта; при продаже земельного участка к его стоимости должен был применяться поправочный коэффициент, учитывающий основной вид использования расположенных на земельном участке зданий, строений, сооружений. Был установлен и срок выкупа таких земельных участков: до 1 января 2004 г. (впоследствии он неоднократно продлевался).

Своего рода итогом этой новой политики можно считать такую официальную статистику. В течение 2002 года в Тверской области было продано 402 земельных участка; в Рязанской области за весь 2003 год - 32 земельных участка, на которых расположены ранее приватизированные объекты государственного недвижимого имущества <1>. Очевидно, что новый размер выкупной цены не стал более привлекательным.

--------------------------------

<1> См.: Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993 - 2003 годы (экспертно-аналитическое мероприятие) / Рук. рабочей группы - Председатель Счетной палаты РФ С.В. Степашин. М., 2004. С. 140.

 

Не произошло и принципиального увеличения количества аукционов и конкурсов по первичному отчуждению участков из государственной или муниципальной собственности в частную для жилищного и иного строительства. Государственные и муниципальные должностные лица продолжали практиковать отработанные коррупционные схемы по предоставлению земельных участков в аренду под точечную застройку без проведения торгов по процедуре предварительного согласования места размещения объекта. Из всего этого вытекала необходимость дальнейших реформ.

На наш взгляд, такой принципиально новый этап земельной реформы в рассматриваемом нами контексте начался в январе 2005 года, когда вступил в силу Градостроительный кодекс РФ, а в дальнейшем в течение 2005 года были внесены принципиальные изменения в ЗК РФ и в Закон о введении в действие ЗК РФ. Поскольку анализ данных норм будет произведен в главе второй, ограничимся лишь беглым обзором содержания реформы:

1) на современном этапе реформы удалось преодолеть существовавшие несколько лет коллизии между ЗК РФ и ГК РФ, например, в части правомочий землевладельца или землепользователя по ограниченному распоряжению земельным участком (передаче его в аренду) или по поводу части земельного участка как объекта гражданских правоотношений;

2) произошло дальнейшее сокращение административного регулирования экономики и развитие гражданско-правовых начал в использовании земли и других природных ресурсов. С октября 2005 года императивно запрещено предоставление земельного участка в собственность или в аренду для жилищного строительства без проведения аукциона. Гражданско-правовые начала усилены и в Водном кодексе РФ, и Лесном кодексе РФ;

3) расширился перечень процедур предоставления земельных участков для строительства в собственность или в аренду на торгах. Наряду с точечной застройкой, существовавшей все предшествующие годы, ЗК РФ и ГрадК РФ предусматривают предоставление земельных участков в аренду для их комплексного освоения в целях жилищного строительства, а также по договору о развитии застроенной территории (в последнем случае участки предоставляют без торгов, но сам договор о развитии застроенной территории заключается на аукционах);

4) произошла либерализация политики выкупа земельных участков гражданами и юридическими лицами под объектами недвижимости. Осуществлен дифференцированный подход для коммерческих объединений и предпринимателей, а также прочих субъектов земельных отношений. Установлен перечень лиц, имеющих право на получение без выкупа своих участков в собственность. В отличие от предшествующих лет, когда выкуп участка в собственность (или заключение договора аренды) был необязательным, ст. 7.34 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, в случае если участок под объектом недвижимости не будет выкуплен лицом в собственность либо не будет заключен договор аренды в срок до 1 января 2010 г.;

5) на современном этапе земельной реформы либерализация правового регулирования земельных отношений производится наряду с противоположной тенденцией - усилением публично-правовых начал. Типичным примером является Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В ст. 16 данного Закона предусмотрена следующая особенность предоставления земельных участков для строительства олимпийских объектов: земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности (изначально либо изъятые в таковую у граждан и юридических лиц), предоставляются Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта в безвозмездное срочное пользование или в аренду (а иным организациям, осуществляющим строительство олимпийских объектов, - только в безвозмездное срочное пользование) без предварительного согласования места размещения объекта и без проведения торгов.

Таким образом, проведенное исследование позволяет выделить следующие этапы эволюции правового регулирования приобретения земельных участков в частную собственность из собственности публичной:

1-й этап (1 января 1991 г. - 1 января 1995 г.). Начинается с момента появления в России частной собственности на землю и вовлечения земельных участков в гражданский оборот вплоть до вступления в силу ГК РФ;

2-й этап (1 января 1995 г. - 30 октября 2001 г.). ГК РФ содержит ряд правовых конструкций, регулирующих осуществление сделок с недвижимостью, однако глава 17 ГК РФ не вступила в силу. Это период бессистемного регулирования земельных отношений субъектами Российской Федерации вплоть до принятия ЗК РФ;

3-й этап (30 октября 2001 г. - январь 2005 года). Происходит постепенное отлаживание рыночных процедур оборота земельных участков, в том числе в сфере их предоставления из публичной собственности в частную;

4-й этап (январь 2005 года - по сей день). С принятием Градостроительного кодекса РФ и внесением изменений в ЗК РФ и в Закон о введении в действие ЗК РФ усилилась прозрачность предоставления земельных участков из публичной собственности в частную, а также дифференциация выкупной цены под объектами недвижимости для различных категорий субъектов земельных отношений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Слепнева Н.М. Формирование и эволюция механизма... С. 56 - 58; Дзагоев С.В., Слепнева Н.М. Указ. ст.

 

§ 4. ОБОРОТОСПОСОБНОСТЬ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

 

Изъятие объектов гражданских прав из оборота либо их ограничение в обороте - традиционный способ защиты публичного интереса в российском гражданском праве. Как отмечал еще К.П. Победоносцев, "великое множество вещей по русским законам изъято из частного произвола, не подлежит вовсе частному праву, не может быть предметом частного имущества" <1>. В этом же русле Конституция РФ установила, что земельные участки могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Учитывая презумпцию государственной собственности на землю (в силу Декрета о земле 1917 года), в течение всего периода земельной реформы земельные участки в частную собственность изначально передавались именно из государственной собственности.

--------------------------------

<1> Победоносцев К.П. Курс гражданского права. СПб., 1883. С. 20.

 

При этом с самого начала земельной реформы и по настоящий момент законодатель не предполагал возможности перехода любых государственных или муниципальных земельных участков в частную собственность. Такой подход обусловлен тем, что ст. 260 ГК РФ, устанавливая объем полномочий собственника земельного участка по его отчуждению, отсылает к ст. 209 ГК РФ, которая, в свою очередь, содержит отсылку к ст. 129 ГК РФ.

Согласно ст. 129 ГК РФ все объекты гражданских прав по критерию оборотоспособности делятся на три группы: свободные в гражданском обороте; ограниченные в обороте; изъятые из оборота. По общему правилу объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследования, при реорганизации юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, изъятые из оборота), должны быть прямо указаны в законе. Согласно п. 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Таким образом, по замыслу законодателя, такой закон о земле должен не только определить земельные участки, изъятые из оборота и ограниченные в обороте, но и установить случаи допущения их оборотоспособности в принципе.

Из сопоставления ст. 129 ГК РФ и ст. 27 ЗК РФ вытекает, что последняя, в отличие от ст. 129 ГК РФ, содержит такой признак ограничения оборотоспособности земельных участков, как запрет на предоставление их в частную собственность (кроме случаев, указанных в федеральных законах). Однако остается неясным, к каким земельным участкам относятся эти ограничения оборота, к тем, которые в частную собственность не предоставлены, либо к тем, которые могут быть объектами права частной собственности. Также не ясно, будут ли по всем видам земельных участков, которые ограничиваются в обороте, приниматься специальные законы о возможности их передачи в частную собственность.

Развивая эту мысль, И.А. Иконицкая критикует ЗК РФ за то, что им не "обозначены конкретные субъекты земельных прав, которые в определенных случаях могут быть участниками земельного оборота, а также те случаи, когда оборот земельных участков возможен только по специальному разрешению" <1>. Другим сторонником этого подхода данный вывод сформулирован еще более четко: в ЗК РФ предлагается указать, "действует ли требование ГК, согласно которому земли, ограниченные в обороте, могут принадлежать лишь определенным участникам оборота, и кто эти участники" <2>.

--------------------------------

<1> Иконицкая И.А. Новый Земельный кодекс... С. 10.

<2> Права человека и новое российское законодательство (Материалы Круглого стола) // Государство и право. 2003. N 6. С. 97.

 

Однако думается, что в таком буквальном перечислении нет особой необходимости. Во-первых, ЗК РФ и так содержит специальную ст. 5 ("Участники земельных отношений"); во-вторых, по тексту Кодекса неоднократно закрепляются упоминаемые выше ограничения по субъектному составу в отношении иностранцев (ст. 15); в-третьих, субъектный состав отдельных видов правоотношений регулируется специальными законами (например, в ст. 3 Федерального закона от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" перечисляются лица, имеющие право на создание такого хозяйства).

Переходя непосредственно к рассмотрению особенностей оборотоспособности земельных участков, следует выяснить два терминологических вопроса: что такое "оборотоспособность земельных участков" и как она соотносится по содержанию с категорией "оборот земельных участков".

Так, Н.С. Михайлова считает, что гражданский оборот - "это юридическая форма экономического оборота, включающая в себя правомерные, активные, волевые действия, обеспечивающие переход субъективных имущественных прав, а в случаях и в порядке, которые установлены настоящим Кодексом, и иных прав участников гражданских правоотношений" <1>.

--------------------------------

<1> Михайлова Н.С. Указ. раб. С. 5.

 

Другие авторы полагают, что земельный оборот - это "осуществляемый в соответствии с гражданским законодательством и особенностями, установленными земельным законодательством, и регистрируемый компетентными государственными органами переход права собственности, иных прав на земельные участки и доли в праве общей собственности на земельные участки посредством совершения гражданско-правовых сделок, а также посредством иных допускаемых земельным законодательством гражданско-правовых способов" <1>. Понимание гражданского (земельного) оборота как совокупности "сделок и иных юридических фактов" прослеживается и у других авторов <2>.

--------------------------------

<1> Герасин С.И. Правовые основы оборота земель, используемых в сельскохозяйственном производстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 8.

<2> См., например: Бритвин С.Н. Арендные права и их гражданский оборот: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 7; Романова В.В. Правовое регулирование оборота земельных участков: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 10 - 11.

 

Как писал Ф.Х. Адиханов, "оборот земли можно определить как переход земельного участка от одного субъекта прав на землю к другому, независимо от того, в чьей собственности находится земля, приватизирована она или нет. Разница лишь в том, что в одном случае осуществляется публичный оборот, а в другом - частный (рыночный)" <1>.

--------------------------------

<1> Адиханов Ф.Х. Указ. ст. С. 37.

 

Таким образом, в первом случае речь идет о действии (осуществлении сделок), а во втором - о потенциальной возможности совершения таких действий.

Следовательно, "оборотоспособность земельных участков" как правовая категория означает наличие предусмотренной законом потенциальной возможности (либо ограничения или запрета) для собственника земельного участка (частного или публичного) по распоряжению таковым посредством совершения сделки или иным предусмотренным законом способом (например, орган местного самоуправления может предоставить земельный участок в частную собственность гражданину и в административном порядке).

В свою очередь, оборот земельных участков представляет собой реализованную возможность по распоряжению земельным участком частного или публичного собственника (посредством сделки или иным разрешенным законом способом), причем переход земельного участка от одного лица к другому не влечет изменений его правового режима, но изменяет объем прав и обязанностей субъектов конкретных правоотношений. Из этого вытекает, что земельный оборот является частным случаем более широкой гражданско-правовой конструкции - гражданского оборота, занимая в его структуре особое место, обусловленное принадлежностью земельных участков к числу природных объектов, части окружающей среды.

Непосредственное содержание гражданско-правовой конструкции "оборотоспособность земельных участков" означает, что земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, кроме случаев, установленных федеральными законами.

Базовой правовой основой для подразделения земли и других природных ресурсов на ограниченные в обороте и изъятые из оборота является ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Это как раз и обозначает ту цель, ради которой приводимые ниже земельные участки попали в перечень изъятых из оборота или ограниченных в обороте. При этом обоснованность отнесения земельных участков к той или иной категории вызвана, на наш взгляд, не столько субъективными политическими причинами, сколько причинами более объективными - экономическими.

Из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами: государственными природными заповедниками и национальными парками (кроме случаев, предусмотренных ст. 95 ЗК РФ); зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы; зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены военные суды; объектами организаций федеральной службы безопасности; объектами организаций федеральных органов государственной охраны; объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ; объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, и др.

Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки: из состава земель лесного фонда; в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности; занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации; предоставленные для нужд организаций транспорта, в том числе морских, речных портов, вокзалов, аэродромов и аэропортов, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, терминалов и терминальных комплексов в зонах формирования международных транспортных коридоров; предоставленные для нужд связи; занятые объектами космической инфраструктуры; расположенные под объектами гидротехнических сооружений; предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств; загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли; расположенные в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, и др. (ст. 27 ЗК РФ).

Следует иметь в виду, что, хотя в ЗК РФ перечень земельных участков, ограниченных в обороте или изъятых из оборота, сформулирован как исчерпывающий, он несколько шире. Например, изъятыми из оборота будут являться земельные участки, на которых располагаются посольства иностранных государств либо иные объекты в соответствии с нормами международного права.

Относительно свободных в обороте земельных участков заметим, что такую свободу не следует понимать буквально. На наш взгляд, в отличие от большинства движимых и недвижимых вещей, применительно к земельным участкам такая свобода оборота ограничена необходимостью соблюдения ряда запретов. К ним относятся: неизменность категории, целевого назначения и разрешенного использования при осуществлении сделок с землей; прямой запрет на осуществление отдельных видов сделок с земельными участками; ограничения по субъектам таких сделок; необходимость сохранения режима использования земель.

К числу относительно свободных в обороте земельных участков относятся участки в составе категорий земель сельскохозяйственного назначения и населенных пунктов, а также (частично) в составе категорий земель промышленности и иного специального назначения и категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Большая же часть земельного фонда Российской Федерации (включая самую большую по площади категорию земель лесного фонда) - это земли, изъятые из оборота или ограниченные в обороте.

Анализ перечня изъятых из оборота и ограниченных в обороте земель позволяет сформулировать ряд выводов. Во-первых, изъятыми из оборота могут быть только федеральные земли (земли, находящиеся в федеральной собственности), в то время как ограниченными в обороте - как федеральные земли, так и земли субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Во-вторых, земли, ограниченные в обороте, могут все же быть переданы в частную собственность, но только в предусмотренных федеральными законами случаях. Акцент на этом следует сделать потому, что согласно ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Однако в данном случае региональное нормотворчество ЗК РФ исключает.

Отметим интересный прием юридической техники, примененный в ст. 129 ГК РФ. Как следует из данной статьи, земельные участки, изъятые из оборота, должны быть прямо указаны в законе (причем под таковым понимается не только ГК РФ, но и ЗК РФ, ЛК РФ и иные федеральные законы), а земельные участки, ограниченные в обороте (ограниченно оборотоспособные), определяются в порядке, установленном законом.

Последнее означает, что в федеральном законе могут упоминаться не конкретные виды изъятых из оборота земельных участков, а порядок установления тех условий, при наличии которых земельный участок становится ограниченным в обороте. Типичным примером является Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения, определяющий условия и порядок ограничения прав собственников на отчуждение ими земельных участков. Например, согласно ст. 4 данного Закона не допускается совершение сделок с земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, если в результате таких сделок образуются новые земельные участки, размеры и местоположение которых не соответствуют требованиям, установленным этой статьей.

В большинстве случаев земельные участки под названными в ст. 27 ЗК РФ объектами закрепляются за государственными или муниципальными учреждениями или казенными предприятиями на праве постоянного (бессрочного) пользования. Данные субъекты земельных отношений не вправе отчуждать такие земельные участки иным лицам. Из этого следует, что, например, казенное предприятие может отчуждать недвижимое имущество с согласия собственника (п. 1 ст. 297 ГК РФ), однако в силу ст. 20 ЗК РФ соответствующий земельный участок отчуждению не подлежит. Представляется, что в данном случае законодатель необоснованно отошел от обозначенного им в ст. 1 ЗК РФ принципа единой судьбы земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости. Кроме того, отчуждение имущественного комплекса (предприятия), являющегося самостоятельным объектом гражданских прав, вообще невозможно по частям без прекращения существования данного объекта и государственной регистрации такого прекращения (если, конечно, законом допускается его раздел на части) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Слепнева Н.М. Понятие и особенности оборотоспособности земельных участков в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права: Материалы общерос. науч.-практ. конф. (16 ноября 2007 г.). Краснодар, 2007. С. 445 - 446.

 

Предметом дискуссий в юридической науке продолжают оставаться вопросы о соотношении понятий "земельный оборот" и "земельный рынок", а также о выделении в структуре земельного оборота так называемого внерыночного оборота земельных участков, или административного оборота земельных участков. Не пытаясь пересказывать все их содержание, заметим, что нами разделяется позиция Е.В. Ельниковой, полагающей, что законодательное закрепление специфики оборота земельных участков не должно искажать смысл гражданско-правового понятия "оборот", во избежание неоднозначности толкования правовых норм и разнородности правоприменительной практики. Отсюда следует логичный вывод: гражданский оборот земельных участков - это переход прав на земельные участки в результате совершения гражданско-правовых сделок, направленных на установление, изменение и прекращение земельных прав и обязанностей, и иных гражданско-правовых способов, осуществляемый в определенных рамках, установленных законом, и при соблюдении определенных правил, которые вытекают из действующего законодательства <1>. Следовательно, административного оборота земельных участков не бывает в принципе.

--------------------------------

<1> См.: Ельникова Е.В. Гражданско-правовой оборот земельных участков под строениями в России: Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 23 - 30.

 

К этому остается разве что добавить, что словосочетание "земельный рынок" является юридически некорректным. Рынок - это, скорее, экономическая категория; ее правовой формой как раз и выступает гражданский оборот.

Не менее существенной терминологической неопределенностью является текстуально похожее наименование двух юридических конструкций: "ограниченные в обороте участки" и "участки, права на которые ограничены". Представляется, что между этими двумя правовыми категориями есть ряд существенных различий. Как уже отмечалось выше, ограничения оборотоспособности земельных участков предусмотрены ст. 27 ЗК РФ. Они распространяются и на органы публичной власти, ограничивая их возможности по реализации правомочия собственника (государства или органа местного самоуправления) по распоряжению таким участком.

Совершенно другие ограничения предусмотрены в ст. 56 ЗК РФ. Данные ограничения распространяются на граждан и юридических лиц. Они заключаются, например, в установлении особых условий использования земельных участков и режима хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах; условий начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение определенных сроков по согласованному в установленном порядке проекту строительства и т.д. При этом гражданин, участок которого попал в охранную или санитарно-защитную зону, вправе отчуждать его, однако для нового правообладателя будет сохранен режим ограничений, установленных для данного земельного участка <1>.

--------------------------------

<1> См.: Слепнева Н.М. Понятие и особенности оборотоспособности... С. 446 - 447.

 

Не следует рассматривать в качестве ограничений оборота земельных участков, как это иногда предлагается в научной литературе, установление федеральными законами запрета на изменение целевого назначения и разрешенного использования земельного участка при его отчуждении <1>. В данном случае правильнее вести речь не об ограничении прав граждан и их объединений на распоряжение земельными участками, а об установлении пределов реализации их субъективных прав, что не одно и то же <2>.

--------------------------------

 

 

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова) включен в информационный банк согласно публикации - Издательство Тихомирова М.Ю., 2007 (второе издание, дополненное и переработанное).

 

<1> См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2006. С. 242.

<2> См.: Кудрявцева Т.Ю. Ограничения права собственности на землю по русскому дореволюционному праву // Правоведение. 1997. N 3. С. 59 - 60; Камышанский В.П. Пределы и ограничения права собственности: Моногр. Волгоград, 2000. С. 70 и т.д.

 

Столь же необходимым представляется отграничение категории "оборотоспособность" от ряда иных правовых категорий, например резервирования земельных участков. Согласно п. 4 ст. 28 ЗК РФ не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, кроме случаев: изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земель для государственных или муниципальных нужд. При этом не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц.

В данной норме прослеживается определенная противоречивость. Дело в том, что при ее буквальном толковании гражданину или юридическому лицу правомерно может быть отказано в предоставлении участка только по указанным в п. 4 случаям. Но как быть, если гражданин не выиграл аукцион и ему, таким образом, отказали в предоставлении земельного участка? <1>

--------------------------------

<1> См.: Сыродоев Н.А. Возникновение прав на землю // Государство и право. 2004. N 10. С. 68.

 

В числе упомянутых п. 4 ст. 28 ЗК РФ оснований для отказа в предоставлении в частную собственность земельных участков наибольший интерес представляет процедура резервирования земельных участков.

До недавнего времени данная процедура не была надлежащим образом урегулирована законодательством и исследована в научной литературе. Тем не менее отмечалось, что "резервирование земельных участков для государственных и муниципальных нужд представляет собой ограничение права собственности или иного вещного права граждан и юридических лиц в отношении земельного участка из состава земель поселений или земель сельскохозяйственного назначения". Соответственно "правовой режим резервирования земельного участка представляет собой совокупность предусмотренных законом запретов и обязываний, адресованных собственнику земельного участка, вступающих в силу с момента принятия управомоченным органом государственной власти или местного самоуправления акта о введении режима резервирования, подлежащего обязательному опубликованию..." <1>.

--------------------------------

<1> Аракельян Р.Г. Резервирование и изъятие земельных участков в механизме правового регулирования отношений собственности (Гражданско-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2007. С. 8 - 9.

 

Несмотря на обоснованность рассмотрения резервирования как ограничения права собственности, заметим, что и ранее, и в настоящий момент данной процедуре могут быть подвергнуты земельные участки из состава почти всех (кроме земель запаса) категорий земель.

Существующие в настоящее время варианты ограничений, вызванных резервированием, представляют собой либо запреты на строительство (жилых, производственных и иных объектов недвижимости), либо ограничения в части ведения сельскохозяйственного производства (например, мелиорации).

Резервирование может осуществляться применительно к земельным участкам, как предоставленным, так и не предоставленным гражданам и юридическим лицам на праве собственности либо иных титулах.

Если соответствующие земли находятся в публичной собственности и не предоставлены гражданам и юридическим лицам, то перечень оснований для резервирования дополняется указанием на необходимость размещения объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов.

Резервирование земель допускается в зонах планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, а также в пределах иных необходимых для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий. Земли для государственных или муниципальных нужд могут резервироваться на срок не более чем 7 лет. Допускается резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов на срок до 20 лет (ст. 70.1 ЗК РФ).

Примечательно, что если некий земельный массив зарезервирован, то для собственников земельных участков нет прямого запрета на отчуждение такого участка посредством совершения сделки. Более того, при совершении такой сделки регистрирующие органы долгое время могли и не знать об установлении такого обременения, поскольку обязательность государственной регистрации решения органа публичной власти о резервировании получила нормативную силу лишь недавно <1>.

--------------------------------

<1> Если говорить точнее, то после принятия Постановления Правительства РФ от 22 июля 2008 г. N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд", пунктами 8, 9 и 11 которого была предусмотрена обязательность информирования об установлении и прекращении режима резервирования органов по ведению государственного кадастра недвижимости и органов по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

 

Однако применительно к исследуемой нами проблематике норма закона сформулирована однозначно: такие участки не будут выставлены на торги; соответственно, физическим или юридическим лицам будет отказано в выкупе их участка, попавшего в зону резервирования. Однако такие участки могут быть переданы в краткосрочную аренду на срок резервирования.

Вместе с тем судебная практика показывает сложность этой проблемы и неоднозначное толкование ограничений, обусловленных резервированием. Особо здесь хотелось бы затронуть вопрос о том, имеет ли право приобрести в собственность земельный участок лицо - собственник объекта недвижимости, если участок принадлежит ему на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения; при этом сам участок зарезервирован для муниципальных нужд.

В Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2007 года по данному вопросу было разъяснено, что согласно п. 1 ст. 36 ЗК РФ граждане и юридические лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с данным Кодексом.

Исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены ЗК РФ, а также федеральными законами. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно в соответствии с п. 2 ст. 28 ЗК РФ, а в случаях, указанных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, - на праве постоянного (бессрочного) пользования либо готовит проект договора купли-продажи или аренды земельного участка. Таким образом, нормы ЗК РФ закрепляют право лица на получение в собственность участка, находящегося в его постоянном (бессрочном) пользовании или пожизненном наследуемом владении, на котором находится принадлежащий ему на праве собственности объект недвижимости, и не содержат ограничений указанного права в случае, если данный участок зарезервирован для муниципальных нужд.

Внесенные в мае 2006 года изменения в ЗК РФ не касаются прав собственников объектов недвижимости на получение в собственность земельного участка, находящегося на праве землепользования или землевладения, на котором находится принадлежащий лицу объект недвижимости, если такой участок зарезервирован для муниципальных нужд <1>.

--------------------------------

<1> http://www.supcourt.ru

 

С приведенным подходом нельзя согласиться. Упомянутый выше Закон от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ действительно внес изменения в п. 4 ст. 28 ЗК РФ, однако согласно новой редакции данного пункта "не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением случаев... резервирования земель для государственных или муниципальных нужд". Таким образом, вывод очевиден: если земельный участок расположен на резервированной территории, то в частную собственность он не будет передан. Это вполне разумно (в смысле экономии бюджетных средств), поскольку резервирование обычно предшествует изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Ограничения оборотоспособности могут устанавливаться не только путем резервирования (т.е. в отношении граждан и юридических лиц), но и посредством новой процедуры, пока еще не получившей официального наименования (мы предлагаем ее называть "неорезервирование"), которая появилась в российском земельном праве в апреле 2008 года. Данная категория также является разновидностью ограничений оборотоспособности, но уже не частных, а публичных земельных участков. Ее появление связано со вступлением в силу Постановления Правительства РФ от 3 апреля 2008 г. N 234 "Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности".

Данная процедура заключается в том, что на период до 1 января 2010 г. федеральным органам исполнительной власти запрещено согласовывать сделки, связанные с распоряжением земельными участками, находящимися в федеральной собственности, которые:

1) предоставлены федеральным государственным учреждениям, федеральным государственным унитарным предприятиям, Российской академии наук, отраслевым академиям наук и созданным такими академиями организациям либо не предоставлены гражданам или юридическим лицам;

2) расположены в границах населенных пунктов либо в пределах: 30 км от границ населенных пунктов с численностью населения более 1 млн. человек; 15 км от границ населенных пунктов с численностью населения от 100 тыс. до 1 млн. человек; 5 км от границ населенных пунктов с численностью населения до 100 тыс. человек. Существует и ряд исключений из этого правила. Так, эти запреты не распространяются на предоставление земельных участков по результатам уже состоявшихся торгов; в рамках исполнения договоров о развитии застроенных территорий; взамен земельных участков, изымаемых для федеральных государственных нужд; продажи земельных участков в процессе реализации высвобождаемого военного имущества и т.д.

Введение в российское земельное право новой правовой категории обусловлено целями и задачами стимулирования не столько многоэтажного, сколько индивидуального жилищного (коттеджного) строительства непосредственно в населенных пунктах и пригородах больших и малых городов.

Не секрет, что почти в любом населенном пункте сейчас сконцентрирован ощутимый резерв не используемых федеральных земель, занимаемых различными предприятиями и учреждениями. Нередко эти земли находятся весьма в плачевном состоянии, хотя могут располагаться в инвестиционно привлекательных местах. Федеральное агентство по управлению государственным имуществом здесь выступает в образе собаки на сене, не используя данные участки и не разрешая их использовать другим. Обратим внимание, что посвященный данному вопросу Федеральный закон был принят через несколько месяцев <1>; запрет на распоряжение такими земельными участками вступил в силу на следующий день после подписания рассматриваемого Постановления. Такая спешка с замораживанием операций с этими землями, как нам представляется, была сделана в антикоррупционных целях, для пресечения поспешной реализации данных земель.

--------------------------------

<1> Имеется в виду Федеральный закон от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" // СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3617.

 

Выявленными не рационально используемыми земельными участками распоряжается Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства. Целями деятельности Фонда являются содействие развитию жилищного строительства, иному развитию территорий, развитию объектов инженерной инфраструктуры (в том числе объектов инфраструктуры связи), объектов социальной инфраструктуры, транспортной инфраструктуры, производства строительных материалов, изделий, конструкций для жилищного строительства и содействие созданию промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов в целях формирования благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества, в том числе безопасных и благоприятных условий проживания для всех категорий граждан.

Следовательно, неорезервирование и резервирование земельных участков имеют ряд схожих и отличных черт. Сходство проявляется в том, что в рамках обеих процедур происходит ограничение прав публичного собственника по распоряжению принадлежащими ему земельными участками; обе процедуры не являются бессрочными. Отличия же заключаются в том, что резервирование как юридическая процедура введена федеральным законом (ЗК РФ), а неорезервирование - подзаконным актом (Постановлением Правительства); резервирование земель предполагается для таких публичных нужд, как оборона и безопасность, строительство водохранилищ и т.д. (ст. 70.1 ЗК РФ); неорезервирование - для жилищного (в том числе индивидуального) строительства, т.е. для частных нужд; зарезервированы могут быть участки любой формы собственности; под неорезервирование подпадают только федеральные земли.

Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы.

1. В реализации прав граждан и юридических лиц на получение в собственность земельного участка из земель, находящихся в публичной собственности, может быть правомерно отказано по причине ограниченной (вплоть до полного изъятия) оборотоспособности таких участков либо их резервирования (неорезервирования) для публичных или частных нужд.

2. Оборот земельных участков как правовая категория является частью гражданского оборота и осуществляется с учетом особенностей, обусловленных принадлежностью земли к числу природных объектов.

3. Следует различать правовые категории "земельный оборот", "оборотоспособность земельных участков" и "ограничения прав на землю". Кроме того, является недопустимым смешение экономических и юридических категорий, таких, как "земельный рынок" и "гражданский оборот", отображающих две стороны бытия данного явления - внутреннюю (экономическое содержание) и внешнюю (правовая форма).

 

Глава 2. ОСНОВАНИЯ И ПОРЯДОК ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГРАЖДАНАМ

И ЮРИДИЧЕСКИМ ЛИЦАМ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

ИЗ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

 

§ 1. ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ СТРОИТЕЛЬСТВА

С ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫМ СОГЛАСОВАНИЕМ МЕСТА РАЗМЕЩЕНИЯ ОБЪЕКТА

 

Земельное законодательство устанавливает две классические процедуры предоставления земельного участка гражданам и юридическим лицам из публичной собственности в частную либо на ином праве: с предварительным согласованием места размещения объекта и без предварительного согласования места размещения объекта (на торгах - аукционах или конкурсах).

Недавние изменения в законодательстве позволяют говорить и о появлении третьей процедуры, название которой пока законодательно не установлено, упоминаемой в п. 4 ст. 16 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Согласно данной статье "земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предназначенные для строительства олимпийских объектов федерального значения за счет средств корпорации, предоставляются корпорации в безвозмездное срочное пользование без предварительного согласования места размещения объекта и без проведения торгов".

Для предотвращения коллизий данной нормы с положениями ЗК РФ Закон о введении в действие ЗК РФ был дополнен ст. 10, согласно которой изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, резервирование земель в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи и развитием города Сочи как горноклиматического курорта регулируются ЗК РФ, если иное не предусмотрено вышеуказанным Законом. Однако представляется логичным внесение дополнений и в ст. 30 ЗК РФ, продолжающую утверждать о существовании двух классических процедур и не отражающую вышеуказанные особенности.

Выделяя в качестве предмета исследования первую из трех вышеуказанных процедур, следует сразу оговориться: законодатель не предусматривает возможности предоставления земельного участка в частную собственность по процедуре предварительного согласования места размещения объекта, хотя данный вывод и является дискуссионным в научной литературе.

Так, одни авторы полагают, что "порядок предоставления земельных участков в собственность для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта полностью упущен законодателем" <1>, поэтому "получить участок в собственность при такой процедуре невозможно" <2>.

--------------------------------

<1> Комментарий к Земельному кодексу РФ / Под ред. Г.Е. Быстрова, Б.Д. Клюкина. М., 2002. С. 210.

<2> Попов Н. Земельный вопрос при строительстве // Консультант. 2005. N 21.

 

Напротив, Ю.В. Васильчук считает, что в законодательстве Российской Федерации нет прямого запрета на предоставление участка в собственность с предварительным согласованием места размещения объекта. "То, что согласно ст. 30 ЗК РФ земельный участок предоставляется в аренду, не следует трактовать как прямой запрет на предоставление земельного участка в собственность. Исходя из содержания ст. 28 ЗК РФ, лицу в предоставлении земельного участка в этом случае на праве собственности не должно быть отказано. С целью упорядочить регулирование земельных отношений в этой области считаем необходимым изменить формулировку п. 3 ст. 30 ЗК РФ, прямо закрепив возможность приобретения земельного участка в собственность или в аренду, так как это будет способствовать реализации интересов частных лиц" <1>.

--------------------------------

<1> Васильчук Ю.В. Обеспечение соблюдения интересов государства, общества и граждан при предоставлении земель для строительства хозяйственных и иных объектов на землях городских поселений: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Тверь, 2006. С. 26.

 

С последней трактовкой п. 3 ст. 30 ЗК РФ трудно согласиться как минимум по двум причинам. Во-первых, для столь расширительного толкования действующей редакции данной нормы должны быть некие весомые причины, которых, однако, автор не приводит. Между тем в юридической литературе общепринята позиция о том, что результат "расширительного толкования возможен только в пределах нормы права, не выходя за границы юридического предписания, содержащегося в ней. Цель толкования заключается в том, чтобы привести в соответствие действительное содержание правовой нормы и его юридическое выражение, в уяснении воли законодателя" <1>. В нашем случае воля законодателя выражена предельно четко и ясно: в частную собственность земельные участки могут быть впервые предоставлены только по итогам торгов; в аренду - как по итогам торгов, так и в порядке процедуры предварительного согласования места размещения объекта.

--------------------------------

<1> Божок В.А. Институт аналогии в гражданском и арбитражном процессуальном праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 25.

 

Сделанный нами вывод находит многочисленные подтверждения в правоприменительной практике.

 

Постановлением администрации города Костромы предпринимателю Д. был предоставлен в аренду сроком на 3 года земельный участок для эксплуатации временного мини-рынка. После истечения срока действия договора аренды Д. не возвратил земельный участок, хотя арендодатель возражал против использования арендатором имущества после истечения срока действия договора. При рассмотрении дела суды обязали арендатора возвратить спорное имущество муниципальному органу. При рассмотрении встречного иска Д. суд пришел к выводу об отсутствии оснований для его удовлетворения в силу следующего.

Из содержания встречного искового заявления Д. следует, что департамент администрации обязан передать ему в собственность за плату спорный земельный участок для целей строительства объектов недвижимого имущества. Из содержания ст. 30 ЗК РФ следует, что предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: с предварительным согласованием места размещения объекта и без предварительного согласования места размещения объекта. Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется исключительно на торгах. Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в аренду в порядке, установленном ст. 30 ЗК РФ. Следовательно, отсутствуют законные основания для понуждения департамента предоставить в собственность спорный земельный участок.

Довод заявителя о том, что земельный участок был сформирован с предварительным согласованием места размещения объекта, противоречит материалам дела и отклоняется судом округа. Кроме того, этот довод является не основанным на законе, поскольку с предварительным согласованием предоставляются земельные участки в аренду, а предприниматель заявил требование о предоставлении ему участка в собственность.

Ссылка Д. на п. 4 ст. 28 ЗК РФ основана на неправильном толковании этой нормы. Из смысла данной нормы не следует, что муниципальное образование обязано предоставить любому лицу любой земельный участок из муниципальных земель в собственность. Суд верно установил, что у заявителя отсутствует право требовать передачи ему участка в собственность и, соответственно, у муниципального органа отсутствует обязанность по передаче ему этого участка в собственность. При таких обстоятельствах окружной суд не усмотрел оснований для отмены обжалуемых судебных актов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 11 июля 2008 г. N А31-1898/2007-12.

 

Во-вторых, в случае изменения формулировки п. 3 ст. 30 ЗК РФ будет создан дополнительный стимул для коррупции, а кроме того, произойдет разделение граждан и юридических лиц на две неравные группы. В состав первой будут входить лица, участвующие в торгах и несущие, таким образом, дополнительные расходы по приобретению земельных участков в собственность: в состав второй группы - лица, имеющие возможность путем непрозрачных переговоров с муниципальными должностными лицами толковать в свою пользу предлагаемую Ю.В. Васильчук норму "в собственность или в аренду", нарушая тем самым конституционный принцип равного доступа граждан и их объединений к приобретению земельных участков.

Исходя из вышеизложенного, мы являемся сторонниками сохранения существующего порядка, а именно: предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется гражданам и юридическим лицам - в аренду; государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия Президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления - в постоянное (бессрочное) пользование; религиозным организациям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения - в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих зданий, строений, сооружений.

На наш взгляд, необходимость глубокого изучения процедуры предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта в контексте перераспределения находящихся в публичной собственности земель обусловливают следующие обстоятельства.

Во-первых, полученные посредством процедуры предварительного согласования в аренду земельные участки могут быть впоследствии выкуплены гражданами и юридическими лицами в частную собственность.

Во-вторых, несмотря на постепенное развитие института торгов по продаже земельных участков для строительства в собственность или в аренду, процедура предварительного согласования места размещения объекта сейчас (весна 2009 года) продолжает оставаться наиболее массовой и подверженной коррупционным процессам. И хотя в самом ближайшем будущем сфера применения данной процедуры ощутимо сократится, полностью она не исчезнет и будет и далее представлять теоретический и практический интерес.

В самом общем виде процедура предоставления земельного участка для строительства в аренду с предварительным согласованием места размещения объекта урегулирована статьями 30 - 32 ЗК РФ. Не пытаясь воспроизводить тексты данных статей, все же заметим, что законодатель предусматривает последовательное осуществление нескольких этапов.

Первая стадия осуществления данной процедуры - обращение заинтересованных граждан и юридических лиц в уполномоченный орган публичной власти (как правило, это орган местного самоуправления) с заявлением. При этом ЗК РФ не предусмотрено никаких специальных требований к организационно-правовой форме заявителя, хотя очевидно, что физическое лицо (без статуса предпринимателя) не может обратиться с заявлением о предоставлении ему земельного участка под коммерческое строительство.

На последующих стадиях производится выбор земельного участка для предполагаемого строительства на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

Особо отметим в этом процессе обязательность информирования органами местного самоуправления городских или сельских поселений <1> населения и правообладателей земельных участков о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства, в том числе законодательное указание на специфику информационных процессов при предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами (п. 3 ст. 31 ЗК РФ).

--------------------------------

<1> При буквальном толковании данной нормы органы местного самоуправления городских округов или внутригородских территорий городов федерального значения не обязаны информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Очевидно, что это не так, и потому п. 3 ст. 31 ЗК РФ должен бы начинаться так: "Органы местного самоуправления информируют..."

 

Наконец, результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием установления в соответствии с заявками граждан или юридических лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и за их счет границ такого земельного участка и его государственного кадастрового учета в порядке, установленном федеральными законами. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и приложенного к нему кадастрового паспорта земельного участка в 2-недельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства.

Таким образом, назначением рассматриваемой процедуры является определение параметров и видов разрешенного использования земельного участка посредством согласования всех возможных параметров с уполномоченными органами публичной власти, в то время как в случае предоставления земельного участка для строительства на торгах соответствующие действия (выполнение кадастровых работ, определение разрешенного использования земельного участка, определение технических условий подключения объектов к сетям и т.д.) осуществляются органами местного самоуправления, которые сами и формируют земельный участок.

Другими словами, в случае предоставления земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта на торги выносится полностью готовый к застройке земельный участок; в случае процедуры предварительного согласования гражданин или юридическое лицо обязаны проводить многомесячные бюрократические согласования параметров объекта, планируемого для возведения на еще не существующем (не сформированном) земельном участке, в отношении которого у них нет никаких прав. Поэтому закрытость и непрозрачность процедуры предварительного согласования создает все условия для произвола и взимания "административной ренты". Окончанием данной процедуры является государственная регистрация прав на земельный участок. При этом заметим, что указанные процедуры могут усложняться, например, в случае необходимости предварительного изъятия за выкуп земельного участка у его прежнего правообладателя.

Территориальной сферой действия процедуры предварительного согласования являются преимущественно земли населенных пунктов, поскольку строительство на землях иных категорий и субкатегорий затруднительно (земли водного или лесного фонда) либо невозможно (земли запаса). О попытках применения рассматриваемой процедуры для застройки земель сельскохозяйственного назначения существует обширная судебная практика.

 

Так, Определением ВАС РФ от 30 сентября 2008 г. N 12116/08 было установлено, что Постановлением главы Сосновского района Челябинской области от 29 декабря 2006 г. N 785 ООО "Лайнер" утвержден акт выбора земельного участка и предварительно утвержден проект границ земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения для строительства логистического комплекса в 2,2 км восточнее пос. Красное Поле. Впоследствии Постановлением от 4 июля 2007 г. N 581 глава Сосновского района Челябинской области отменил свое Постановление, признав его недействительным с момента издания. Полагая, что такая отмена является незаконной и нарушает его права и законные интересы, ООО "Лайнер" обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании Постановления от 4 июля 2007 г. N 581 недействительным.

В ходе рассмотрения заявленных требований судом первой инстанции было установлено, что земли, из состава которых заявитель просил предоставить ему земельный участок, относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения. Давая оценку собранным по делу доказательствам, суды первой и апелляционной инстанций приняли во внимание, что первоначальное Постановление главы Сосновского района Челябинской области было вынесено им в рамках процедуры предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта (статьи 30, 31 ЗК РФ). Учитывая, что действующим земельным законодательством не предусмотрена возможность начала процедуры предоставления земельного участка для строительства объекта из земель сельскохозяйственного назначения без их перевода в иную категорию, арбитражные суды пришли к выводу о недействительности Постановления главы Сосновского района Челябинской области от 29 декабря 2006 г. N 785.

Поскольку указанное Постановление не соответствует требованиям действующего земельного законодательства, арбитражный суд первой инстанции посчитал, что его последующая отмена не нарушает прав и законных интересов заявителя. При таких обстоятельствах в удовлетворении требований ООО "Лайнер" было отказано. В связи с этим Высший Арбитражный Суд РФ отказал в передаче дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора <1>.

--------------------------------

<1> См. также: Определение ВАС РФ от 23 сентября 2008 г. N 12140/08.

 

Объективная необходимость в переходном периоде и временном сохранении (до 1 января 2010 г.) рассматриваемой процедуры не вызывает сомнений, поскольку органы местного самоуправления ни в правовом, ни в организационно-техническом, ни даже в моральном плане не готовы перейти к цивилизованным правилам игры на рынке недвижимости, наглядным проявлением чего является массовый саботаж разработки органами местного самоуправления правил землепользования и застройки, а также незначительное количество проводимых в большинстве муниципальных образований торгов по продаже земельных участков или права их аренды для строительства нежилых объектов. Отсюда следует, что законодатель осуществил правильный подход, первоначально закрепив лишь необходимость проведения торгов по продаже земельных участков (права на заключение договора их аренды) для жилищного строительства и начав жестко преследовать муниципальных должностных лиц, открыто игнорирующих требования закона.

По этому поводу в научной литературе справедливо отмечалось: "Неизбежен и переходный период с сохранением эрзац-схем, призванных замещать схемы правового градорегулирования до момента, когда будут созданы минимально необходимые условия для отказа от этих схем. Процедура предварительного согласования места размещения объектов по-прежнему существует в ЗК РФ. Иные эрзац-схемы были изобретены на уровне регионального законодательства и активно использовались в виде "инвестиционных контрактов" при вхождении инвесторов при посредничестве местных администраций на занятые правами третьих лиц застроенные территории.

В итоге происходит противодействие внедрению правового градорегулирования... Остается только надеяться, что общие интересы и объективные требования технологии планировки заставят вернуться в русло правового градорегулирования, определенного Градостроительным кодексом РФ" <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Градорегулирование: отрицание или утверждение? // ЭЖ-Юрист. 2007. N 16 (апрель).

 

Учитывая эти обстоятельства, проанализируем проблемы современного функционирования процедуры предварительного согласования места размещения объекта. Заметим, что как таковая процедура предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта уже неоднократно попадала в поле зрения исследователей. Так, обращалось внимание на необходимость установления санкций для должностных лиц, нарушивших предусмотренный п. 2 ст. 32 ЗК РФ 2-недельный срок принятия решения по предоставлению земельного участка для строительства <1> (причем актуальность этой меры прямо следует из судебной практики) <2>.

--------------------------------

<1> См.: Войновский Д.О. Правовое регулирование сделок с землями населенных пунктов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 12 - 13.

<2> См., например: Определение ВАС РФ от 20 июля 2007 г. N 7259/07.

 

В трудах других ученых в качестве приоритетных задач обосновывалось введение преимущественно конкурсных процедур предоставления земельных участков, когда предметом торгов являются сформированные земельные участки; сокращение практики предоставления земельных участков по процедуре предварительного согласования места размещения объекта до исключительных случаев, оговоренных в законе; установление четких сроков прохождения документов и согласований в разных инстанциях, внедрение принципа одного окна во взаимоотношениях предпринимателей и органов власти; введение запрета на установление произвольных "инвестиционных" обременений предпринимателей, получающих земельные участки <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее об этом: Беляева С.В. Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности // Законодательство и экономика. 2005. N 10; СПС "Гарант".

 

Обращалось внимание и на то, что решение (выписка из решения) о предоставлении участка для строительства либо об отказе в его предоставлении выдается заявителю в 7-дневный срок со дня его принятия (п. 8 ст. 30 ЗК РФ). Однако законодательно вопрос о сроке действия решения о предоставлении участка не урегулирован. Этому предлагалось два объяснения: 1) законодателем презюмируется добросовестность покупателя, который приложит максимум усилий для скорейшего приобретения прав на земельный участок; 2) отсутствие срока действия решения является пробелом в законодательстве. В этой связи следует поддержать предложение о необходимости предусмотреть в нормативном акте земельного законодательства требования к решениям органов публичной власти, в частности о сроке их действия <1>.

--------------------------------

<1> См.: Зиннатуллин А.З. Указ. раб. С. 18.

 

Наконец, были высказаны заслуживающие внимания возражения по поводу включения законодателем процесса формирования земельного участка как объекта права в процесс предоставления земельных участков. По мнению Д.Л. Мальцева, процесс предоставления права на земельный участок должен начинаться в тот момент, когда участок уже существует как объект права. Порядок предоставления земельных участков для строительства, предусмотренный ст. 30 ЗК РФ, включает в себя действия, которые являются подготовкой к предоставлению, - формирование объекта права (процесс формирования заканчивается в момент присвоения участку кадастрового номера) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Мальцев Д.Л. Предоставление прав на земельные участки в городе Москве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 27.

 

Вместе с тем продолжают оставаться нерешенными ряд актуальных проблем, связанных с осуществлением процедуры предварительного согласования места размещения объекта, на которые нам хотелось бы обратить внимание и начать поиск обсуждения их решения. Некоторые из них рассмотрим подробнее.

Проблема информирования населения о намечаемом строительстве, обеспечения его участия в обсуждении вариантов места размещения объекта и закрепления правового значения решений общественности.

Как мы уже отмечали выше, процедура предварительного согласования места размещения объекта является самой массовой, за исключением случаев жилищного строительства. Учитывая, что современное земельное и градостроительное законодательство предусматривает три стратегии застройки населенных пунктов (точечная застройка; предоставление земельных участков в аренду для комплексного освоения в целях жилищного строительства; предоставление земельных участков по договору о развитии застроенных территорий), можно сделать вывод о том, что процедура предварительного согласования распространяется исключительно на случаи точечной застройки нежилых домов (общественно-деловых, производственных и т.д.).

На сегодняшний день нет правовых оснований, позволяющих населению ставить вопрос о запрете точечной застройки как таковой в населенных пунктах, хотя в ряде муниципальных образований и принято "волевое" решение руководителей органов местного самоуправления о таком запрете. Но в целом точечная застройка продолжает сохраняться, тем более что Земельный и Градостроительный кодексы ее не запрещают.

Исходя из этого, продолжают оставаться распространенными случаи, когда граждане обнаруживают утром в своем дворе на месте детской песочницы строительную площадку и в подавляющем большинстве случаев выступают против такого строительства. Причин столь негативного отношения может быть невероятно много, и их анализ должен находиться в сфере научных интересов социологов и психологов. Мы же в данном случае хотим отметить, что с правовой точки зрения таких причин всего две.

Во-первых, граждане могут быть против точечной застройки, поскольку таковой нарушаются их экологические права. Например, строители производят шума больше, чем это допускается экологическими нормативами, несвоевременно вывозят строительный мусор и иные отходы и т.д. В этом случае граждане могут задействовать арсенал средств, предусмотренных нормами экологического законодательства. Наиболее действенным является обращение в органы прокуратуры, органы, осуществляющие экологический контроль, либо в суд. При этом отсутствие надлежащего информирования и обеспечения участия граждан на этапе выбора участка для строительства данного объекта может стать основанием для приостановления либо прекращения строительства. В судебной практике начали появляться дела, связанные с обжалованием гражданами и их объединениями решений, принятых на стадии планирования и размещения объектов в связи с нарушением прав граждан на участие в принятии экологически значимых решений.

 

Приморский межрайонный природоохранный прокурор обратился в защиту неопределенного круга лиц - жителей г. Владивостока к Главному управлению природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Приморскому краю с иском об отмене Приказа об утверждении положительного заключения государственной экологической экспертизы по проекту "Торговый комплекс "Авангард" как вынесенного с нарушением действующего природоохранного законодательства и нарушающего права и свободы граждан. В ходе судебного заседания было установлено, что при осуществлении государственной экологической экспертизы не проводились общественные обсуждения в целях оценки воздействия на окружающую среду строительства торгового комплекса, заказчиком не была предоставлена информация по экологическому состоянию данной территории и воздействию его деятельности на окружающую среду. Кроме того, строительство предполагалось осуществлять на территории рекреационной зоны. Исковые требования судом удовлетворены в полном объеме <1>.

--------------------------------

<1> Экологическая экспертиза. Обзор судебной практики. Практическое пособие / Под ред. И.Б. Богдан. Хабаровск, 2005. С. 38 - 45.

 

В 2004 году граждане г. Твери обратились в суд с требованием о признании незаконным предоставления земельного участка для строительства пристройки к магазину. Как было установлено в ходе судебного заседания, на момент начала строительства граждане были проинформированы ненадлежащим образом, не были проведены оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза, сам земельный участок в надлежащем порядке не был предоставлен. Строительство сопровождалось незаконной порубкой деревьев, мнение общественности было полностью проигнорировано. Рассмотрение дела закончилось мировым соглашением, и торговая компания обязалась профинансировать работы по ремонту дорожного покрытия, обустроить детскую площадку и придомовую территорию, в том числе произвести вывоз строительного мусора, посадить деревья, аналогичные срубленным в ходе строительства, и т.д. Таким образом, конфликт был исчерпан и стороны достигли взаимного согласия по данному вопросу, т.е. баланс публичных и частных интересов был восстановлен <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение Центрального районного суда г. Твери. Дело N 2-2031/2003 // Архив Центрального районного суда г. Твери.

 

Во-вторых, граждане могут быть против точечной застройки, исходя из эстетических соображений, поскольку строительство "нарушает вид из окна". В зарубежных странах, где давно сформировалось гражданское общество и вытекающее из этого соответствующее отношение судов к правам человека, этот аргумент часто принимается во внимание. Так, еще в 1971 году в США в деле по иску Фонда защиты окружающей среды против Армейского корпуса инженеров судом были ограничены полномочия Армейского корпуса, предоставленные ему законодательно для сооружения водохозяйственных объектов. Суд отменил решение о строительстве Гильемской плотины, указав, что в случае продолжения данного строительства граждане будут лишены присущего человеку права получать эстетическое удовлетворение от общения с природой, что является неотъемлемой частью его права на жизнь и свободу, защищенного поправками V и XVI к Конституции США 1791 года, и входит в список неперечисленных прав, сохраняемых за народом в соответствии с поправкой IX <1>.

--------------------------------

<1> См.: Краснова И.О. Экологическое право и управление в США. М.: Байкальская академия, 1992. С. 41.

 

В нашем же случае возникает неразрешимый с правовой точки зрения вопрос: каков объективный критерий и в нормативном акте какого уровня и какой юридической силы (закон, подзаконный акт федерального, регионального или местного уровня) следует закрепить обязательность учета органами публичной власти позиции населения, почти всегда категорически возражающего против точечной застройки в отдельно взятом дворе? При этом составить список разрешенных и запрещенных объектов точечной застройки не представляется возможным в связи с многообразием жизненных ситуаций.

Выше мы обозначили ситуации, когда население в силу объективных (а чаще всего субъективных) причин против точечной застройки, и нужен механизм поиска баланса между интересами населения и застройщика, причем такой баланс может быть найден. Однако существуют ситуации, когда поиск такого баланса невозможен в принципе.

Речь идет о случаях, указанных в п. 3 ст. 31 ЗК РФ. Согласно данному пункту граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства. Конфликт в Южном Бутово показал, что население категорически против изъятия у него земельных участков для любых нужд, будь то строительство важнейших автомобильных или железнодорожных магистралей либо элитных многоквартирных домов и бизнес-центров.

Учитывая этот в общем-то печальный с точки зрения строительства гражданского общества опыт, в преддверии Олимпийских игр 2014 года органы публичной власти закрепили в соответствующем Законе <1> особенности изъятия земельных участков у их правообладателей в интересах строительства объектов олимпийской инфраструктуры, сохранив все же обязанность информировать правообладателей земельных участков о предстоящем изъятии.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ.

 

Неразрешимый вопрос состоит в том, в каких случаях нужно учитывать, а в каких случаях игнорировать мнение населения при изъятии участка для государственных или муниципальных нужд. Формально, путем составления некоего списка объектов, этого достичь нельзя. Такой список государственных и муниципальных нужд и так существует (ст. 49 ЗК РФ). В настоящий момент позиция населения просто игнорируется. Однако представляется, что тотальное игнорирование позиции населения плохо как с формальной стороны (с точки зрения перспектив построения в России гражданского общества), так и с практической, связанной с нагнетанием политической напряженности и повышением агрессивности населения.

Вместе с тем мы не предлагаем абсолютизировать интересы общественности, поскольку, как справедливо отмечала М.И. Васильева, "безмерное расширение общественного вмешательства - это такая же крайность, как и существовавшие до последнего времени чисто аппаратные, закрытые способы решения экологически значимых проблем" <1>. Поэтому, на наш взгляд, поиск решения данной проблемы в части определения баланса частных и публичных интересов должен стать одним из перспективных направлений земельно-правовых и эколого-правовых исследований.

--------------------------------

<1> Васильева М.И. Общественные экологические интересы: правовое регулирование (комментарий к законодательству). М.: Наука, 1999. С. 17.

 

Проблема точечной застройки имеет и гражданско-правовой аспект, который практически не исследован в юридической литературе. Дело заключается в том, что каждый объект недвижимости уникален и на его оценку влияет комплекс факторов, включая его местоположение. Так, нередко граждане покупают квартиры, учитывая наличие около дома зеленых насаждений (где можно отдохнуть, погулять с детьми), однако никто не может гарантировать этому гражданину, что через год-другой на данном участке не будет построен многоэтажный жилой дом и приобретенная им квартира перестанет обладать этими важными для него качествами <1>.

--------------------------------

<1> См. также: Андрианов Н.А. Территориальное планирование как основа регулирования городской застройки // Правовые вопросы строительства. 2005. N 2; СПС "КонсультантПлюс".

 

На это обстоятельство и возможные пути разрешения конфликта уже обращалось внимание в научной юридической литературе. Так, М.И. Васильева отмечала, что "в некоторых ситуациях, как, например, строительство объекта в непосредственной близости от жилых домов, конфликт между застройщиком и жителями может быть разрешен посредством заключения договора о частичной (денежной) компенсации причиняемых неудобств. Разумеется, нужно сделать серьезное теоретическое обоснование условий ограничений для такого рода сделок, поскольку речь идет о допустимости и пределах договорного регулирования публичных общественных отношений" <1>.

--------------------------------

<1> Васильева М.И. Проблемы защиты общественного интереса в экологическом праве // Государство и право. 1999. N 8. С. 58.

 

Таким образом, игнорирование мнения населения при осуществлении точечной застройки влечет за собой уменьшение стоимости принадлежащей им недвижимости. Следовательно, необходимо либо учитывать мнение граждан, либо разрабатывать механизм выплаты им компенсаций.

На наш взгляд, проблема учета мнения граждан и их объединений при решении вопросов землепользования и застройки населенных пунктов не проста. Например, недостаточно внести в определенный федеральный закон изменения и дополнения; принять новый закон; привлечь к уголовной или иной ответственности всех или нескольких муниципальных служащих. Подобные меры едва ли смогут изменить сложившуюся в рассматриваемой сфере общественных отношений ситуацию, а потому выявленная проблема носит более сложный, экономико-правовой характер <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее об этом: Анисимов А.П., Васильчук Ю.В. Об участии граждан и их объединений в решении вопросов землепользования и застройки // Хозяйство и право. 2008. N 7. С. 59 - 66.

 

Думается, что отсутствие ее решения вплоть до сегодняшнего дня обусловлено объективной трудностью существования на российской правовой почве прогрессивных западных юридических институтов. Отсутствие исторических традиций борьбы населения за свои права не способствует защите любых конституционных прав и свобод граждан, включая рассматриваемые. В то же время несомненно, что в настоящий момент мы наблюдаем формирование новой правовой традиции в российском праве, перспективы дальнейшего развития которой зависят не только и не столько от количества и качества законов, сколько от правовой культуры населения, осознания им собственной ценности и значимости, самоуважения и намерения бороться за свои права. Законодатель, принимая во внимание как рассмотренные выше, так и иные причины и обстоятельства, уже наметил путь их решения, заключающийся в кардинальном реформировании градостроительного законодательства. Данная реформа направлена на установление прозрачных правил определения видов разрешенного использования объектов недвижимости и земельных участков, снижение коррупции в местных органах архитектуры и градостроительства, повышение защищенности прав граждан и юридических лиц в сфере землепользования, строительства и реконструкции недвижимости.

Для достижения данных целей необходимо принятие на местном уровне пакета градостроительных документов, включая генеральные планы и правила землепользования и застройки. Однако до момента их принятия выявленные нами проблемы, скорее всего, будут сохранять свою актуальность и затрагивать права и свободы тысяч граждан.

Проблема правовой беззащитности граждан, в том числе обладающих земельными льготами, и законодательного попустительства информационной закрытости муниципальных чиновников. Наиболее ярко данная проблема была высвечена Конституционным Судом Российской Федерации.

 

Решением Центрального районного суда города Калининграда от 17 ноября 2005 г., оставленным без изменения Определением кассационной инстанции, гражданке А.С. Янушкевич было отказано в удовлетворении иска к мэрии города Калининграда о понуждении предоставить в собственность бесплатно земельный участок для индивидуального жилищного строительства площадью не менее 600 кв. м. Суд исходил из того, что на момент обращения А.С. Янушкевич в мэрию сформированных земельных участков, свободных от прав третьих лиц и поставленных на кадастровый учет, в городе Калининграде не имелось. Кроме того, суд указал, что в силу п. 11 ст. 30 ЗК РФ в случае предоставления земельного участка гражданину для индивидуального жилищного строительства предварительное согласование места размещения объекта не проводится, а потому отсутствует обязанность органа местного самоуправления по обеспечению выбора земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и землеустройства.

По мнению заявительницы, п. 11 ст. 30 ЗК РФ нарушает ее права и свободы, гарантированные статьями 2, 7 (ч. 1), 9, 17, 19, 34, 35, 36 (ч. 1), 42 и 55 Конституции РФ, поскольку в нем не решен вопрос о согласовании размещения земельных участков, расположенных в границах городского поселения и не имеющих градостроительной документации о застройке, а также об обязанности органа местного самоуправления по обеспечению выбора земельного участка, что лишило ее, инвалида II группы, возможности воспользоваться в соответствии со ст. 5 Закона Калининградской области от 11 июля 2003 г. N 298 "О правовом регулировании земельных отношений на территории Калининградской области" правом на получение в собственность бесплатно земельного участка для индивидуального жилищного строительства.

Конституционный Суд РФ, изучив представленные А.С. Янушкевич материалы, не нашел оснований для принятия ее жалобы к рассмотрению. Пункт 11 ст. 30 ЗК РФ устанавливает, что предварительное согласование места размещения объекта не проводится, в частности, в случае предоставления земельного участка гражданину для индивидуального жилищного строительства. Следовательно, предоставление таких земельных участков гражданам должно осуществляться с учетом требований иных положений ЗК РФ и нормативных актов.

Из п. 4 ст. 30 ЗК РФ следует, что для реализации права на получение в собственность земельного участка для индивидуального жилищного строительства должен быть соблюден порядок его формирования и постановки на государственный кадастровый учет, что обусловливает необходимость предварительного проведения уполномоченными органами ряда связанных с этим мероприятий. Отсутствие возможности формирования земельного участка для индивидуального жилищного строительства в границах городского поселения может быть обусловлено особенностями развития данного поселения с учетом градостроительных, экологических и иных норм, что само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод заявительницы, перечисленных в жалобе.

 

Вопрос, поставленный в жалобе, требует проверки того, как органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления реализовывались положения законодательства, направленные на предоставление земельных участков отдельным категориям граждан, в частности ст. 5 Закона Калининградской области "О правовом регулировании земельных отношений на территории Калининградской области", предусматривавшей право инвалидов I и II групп на получение бесплатно земельного участка для индивидуального жилищного строительства. Но разрешение данного вопроса не относится к компетенции Конституционного Суда РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение КС РФ от 21 февраля 2008 г. N 121-О-О.

 

Другими словами, право граждан, в том числе имеющих земельные льготы, на предоставление земельных участков в собственность или в аренду (в данном случае для индивидуального жилищного строительства) не корреспондирует с обязанностью муниципальных должностных лиц по предоставлению информации о наличии и местоположении свободных от прав третьих лиц земельных участков, пригодных для индивидуального жилищного строительства или иных целей. Вместе с тем предложение нормативно закрепить обязанность муниципальных чиновников формировать земельные участки по каждому обращению гражданина есть чистой воды идеализм. У органов местного самоуправления действительно имеются сведения о незастроенных земельных участках, но установление обязанности по их формированию и распределению всем желающим парализует работу земельных отделов органов местного самоуправления, не говоря уже о том, что сама такая возможность во многом зависит от наличия (и состояния) градостроительной документации отдельно взятого муниципального образования (например, документации по планировке), разработка которой, в свою очередь, сильно зависит от финансового состояния муниципалитета и т.д. Кроме того, не следует идеализировать и саму общественность.

Поэтому, на наш взгляд, до оформления "в первом чтении" современной градостроительной документации (генеральных планов и правил землепользования и застройки) во всех муниципальных образованиях, а также до разработки градостроительной документации по планировке территории нижестоящего уровня, т.е. до оформления нормативных документов, позволяющих четко определить границы застроенных и незастроенных территорий (в том числе их правовой статус), любые подобные призывы бесполезны. Следовательно, реалии сегодняшнего дня таковы, что обеспечить баланс частных и публичных интересов (не говоря уже об интересах смежных землепользователей) не представляется возможным иначе, чем посредством процедуры предварительного согласования места размещения объекта. До принятия правил землепользования и застройки никак иначе нельзя определить и параметры разрешенного использования земельного участка и объектов недвижимости.

Проблема реализации и защиты прав граждан на получение земельного участка для индивидуального жилищного строительства и борьбы с земельными рейдерами. В настоящее время проведение аукциона при предоставлении земельного участка в собственность или в аренду для строительства многоквартирного дома является обязательным. Однако в случае предоставления земельного участка для индивидуального жилищного строительства в аренду закон обязательного проведения аукциона не требует. В этом случае предполагается, что гражданин, узнав непонятно где о существовании свободного от прав третьих лиц земельного участка для индивидуального жилищного строительства и желая получить такой участок в аренду, вкладывает определенные денежные средства в формирование участка (включая получение необходимых согласований в органах архитектуры и градостроительства и иных органах) и пишет заявление в орган местного самоуправления о предоставлении этого земельного участка ему в аренду.

Орган местного самоуправления в соответствии с п. 3 ст. 30.1 ЗК РФ в 2-недельный срок публикует в своем периодическом печатном издании сообщение о приеме заявления о предоставлении земельного участка в аренду с указанием его местоположения, площади, разрешенного использования. Если кроме указанного гражданина никто не подаст заявку на данный участок, с гражданином будет заключен договор аренды без проведения аукциона. При этом действующее законодательство не определяет, как в таком случае должно фиксироваться (или каким документом подтверждаться) отсутствие других заявок, в связи с чем у государственных регистраторов Роснедвижимости нередко возникают проблемы с проведением правовой экспертизы соответствующих документов. Если же заявок будет две и более, то местная администрация вынуждена будет провести аукцион.

Именно на этой стадии и появляются земельные рейдеры, которые, прочитав в газете сообщение о намечаемом предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства, обращаются в местную администрацию с заявкой на получение этого участка в аренду.

Далее происходящее выходит за рамки права и, скорее, напоминает психологическое противостояние. С одной стороны, гражданин - будущий застройщик вложил некую сумму денег в формирование проекта границ земельного участка. Неоднократно побывав на участке, он психологически чувствует его "своим", представляя, где построит дом, а где иные объекты.

Появление рейдеров, претендующих на этот же участок и пугающих его аукционом, часто оказывается для такого гражданина, сохраняющего еще остатки "совкового" восприятия мира, психологически подавляющим, в связи с чем он не пишет заявление в милицию о попытках вымогательства у него крупной суммы денег и не идет на аукцион, полагая, что земельные рейдеры могут предложить большую сумму и выиграть торги.

На самом деле возникает несколько ситуаций дальнейшего развития событий, в которых участвуют упомянутый выше гражданин, земельные рейдеры и риелторы - профессиональные участники рынка недвижимости.

В первой ситуации гражданин, узнав, что на его участок есть еще заявки, забирает свое заявление, надеясь позже повторно подать заявку и "проскочить" без проведения аукциона. Если об этом вовремя узнают земельные рейдеры, они также отзывают свои заявления. Аукцион в этом случае не может состояться.

Во второй ситуации гражданин, испугавшись земельных рейдеров, платит им вымогаемые денежные суммы и земельные рейдеры забирают свои заявки, а гражданин получает участок в аренду для индивидуального жилищного строительства без проведения торгов.

В третьей ситуации гражданин отказывается платить рейдерам, выходит на аукцион, и далее ситуация может развиваться в двух направлениях:

а) гражданин может не участвовать в аукционе (отозвать свою заявку), и ничего не подозревающий земельный рейдер получает в общем-то ненужный ему земельный участок в аренду как единственный участник аукциона (заметим, впрочем, что на этом месте может быть и риелтор);

б) рейдер забирает заявку, и гражданин получает участок по начальной цене аукциона. Вариантом такого развития событий является ситуация, когда гражданин повышает цену на шаг аукциона, земельный рейдер далее в аукционе не участвует и гражданин получает земельный участок по цене чуть большей, чем он рассчитывал (при этом по второй модели он отдал бы рейдеру большую сумму).

Обратим внимание, что, поскольку информация о свободных земельных участках под индивидуальное жилищное строительство не относится к категории "информация свободного доступа", риелторы, равно как и остальные категории населения и предпринимательские структуры, не имеют информации о наличии и местоположении свободных земельных участков. Узнав из объявления в газете о существовании такого участка (подчеркнем: сформированного за счет средств гражданина и с утвержденным проектом границ), риелторы подают заявку на его получение в аренду и участвуют в аукционе. Поскольку их финансовые ресурсы несопоставимы с денежными возможностями обычного гражданина, такой аукцион они, скорее всего, выиграют.

Представляет интерес ситуация, когда рейдер случайно получает в аренду не нужный ему земельный участок. Поскольку денежных средств на строительство у него нет, то единственно возможный для него вариант использования участка - передача его в субаренду (на срок договора аренды). В этом случае субарендатор осуществляет строительство индивидуального жилого дома, регистрирует право собственности на него (или на объект незавершенного жилищного строительства) и в силу п. 1 ст. 36 ЗК РФ получает преимущественное право на заключение с рейдером договора аренды.

Соответственно рейдер получает по договору субаренды сумму, сопоставимую с рыночной стоимостью земельного участка, а новый арендатор (собственник объекта недвижимости) в силу п. 2.2 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ приобретает право выкупить арендованный участок в собственность независимо от того, когда заключен договор аренды - до или после вступления в силу Земельного кодекса РФ.

Где же выход из сложившейся ситуации? На наш взгляд, вполне эффективной могла бы быть следующая модель. В ЗК РФ должны быть внесены изменения, предписывающие предоставление земельных участков в собственность или в аренду для любого вида жилищного строительства исключительно на открытых аукционах. Соответственно необходима федеральная целевая программа, предусматривающая финансирование проведения органами местного самоуправления инвентаризации земель населенных пунктов на предмет формирования участков с вынесением их на торги. Такая информация должна заблаговременно (с момента формирования участка, а не с момента объявления о проведении торгов) размещаться на официальном сайте местной администрации в сети Интернет (по аналогии с генеральным планом) с указанием всех предусмотренных п. 4 ст. 30 ЗК РФ реквизитов (местоположение, площадь, параметры и виды разрешенного использования, условия подключения к сетям и т.д.). Лишь в этом случае удастся поставить барьер коррупции и сделать земельные отношения действительно прозрачными.

В условиях отсутствия такого решения на федеральном уровне органы местного самоуправления вынуждены бороться с земельными рейдерами в меру своих сил, причем существует положительный опыт принятия таких решений. Так, в соответствии с Постановлением главы администрации г. Волгограда от 24 октября 2008 г. N 2204 "О внесении изменений и дополнений в Постановление администрации Волгограда от 11 июня 2004 г. N 790 "Об утверждении Положения о предоставлении земельных участков для строительства объектов в Волгограде" к заявлениям граждан о предоставлении им земельного участка для индивидуального жилищного строительства должна прикладываться схема расположения земельного участка для размещения объекта, выполненная на картографическом материале в соответствующем масштабе.

Теперь рейдер не может направить несколько десятков заявок на все земельные участки для индивидуального жилищного строительства, информация о которых опубликована в местной газете. Для этого ему придется понести ощутимые расходы на формирование проекта границ каждого участка, на который он направил заявку, без всяких гарантий, что потраченные суммы он сможет впоследствии вернуть. Так рейдерство должно стать экономически невыгодным.

Проблема выбора претендента при наличии двух и более заявок на получение одного и того же земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта. Как уже отмечалось выше, ЗК РФ предусматривает две процедуры предоставления участков для строительства - с предварительным согласованием места размещения объекта и без предварительного согласования (на торгах). Подробности предварительного согласования места размещения объекта детально изложены в п. 5 ст. 30, а также статьях 31 - 32 ЗК РФ. Однако ЗК РФ хранит молчание по вопросу о том, как быть в случае обращения двух и более субъектов в местную администрацию с заявлением о предоставлении одного и того же земельного участка в аренду с предварительным согласованием места размещения объекта. В отличие от вышеприведенных случаев с индивидуальным жилищным строительством, когда есть две заявки на один участок и норма, прямо предусматривающая проведение аукциона (п. 3 ст. 30.1 ЗК РФ), в рассматриваемом случае ЗК РФ проведение торгов не предусматривает.

В п. 4 ст. 30 ЗК РФ есть лишь указание на то, что "передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка". Но данная норма относится к общей процедуре проведения торгов, и из нее прямо не следует обязательность проведения таковых в рассматриваемом нами случае. Более того, такие торги могут быть в принципе невозможны, если земельный участок приглянулся государственному (муниципальному) учреждению или частному инвестору.

Различное решение этой проблемы предложено в муниципальном нормотворчестве и судебной практике. Так, согласно Постановлению главы администрации г. Волгограда от 27 февраля 2008 г. N 397 "О внесении изменений в Положение о предоставлении земельных участков для строительства объектов в Волгограде" в случае поступления двух и более обращений о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта на одной и той же территории администрация Волгограда самостоятельно определяет лицо, которому будет предварительно согласовано место размещения объекта капитального строительства, исходя из следующих критериев: градостроительной ценности предполагаемого к строительству объекта; его соответствия архитектурному контексту и сложившейся градостроительной ситуации; его значимости для социально-экономического развития Волгограда. В случае равнозначности поступивших обращений о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта капитального строительства комиссия принимает решение о предоставлении земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта <1>.

--------------------------------

<1> Похожая процедура предоставления земельных участков без предварительного согласования места размещения объекта и без торгов предусмотрена специальным Федеральным законом в преддверии Олимпиады 2014 года для города Сочи как горноклиматического курорта. Но Волгоград - это не горноклиматический курорт, где планируется проведение Олимпиады и действует особый земельно-правовой режим. Это обстоятельство совершенно упустили из виду волгоградские муниципальные должностные лица.

 

Этот совершенно противоправный подход городских чиновников никак не вписывается в действующее земельное законодательство. Во-первых, остается загадкой, чем должны руководствоваться муниципальные чиновники при "самостоятельном определении" победителя, учитывая указанные более чем туманные критерии (принимая во внимание при этом, что правила землепользования и застройки даже спустя год так и не были приняты). Отсюда следует, что нормативно заложено обширное поле для злоупотреблений.

Во-вторых, при наличии двух обращений можно проводить торги либо предоставить участок одному из заявителей (например, тому, который первый подал заявку), но совершенно невозможно "принять решение о предоставлении участка без предварительного согласования", поскольку ЗК РФ, предусматривающий две процедуры предоставления земельных участков для строительства - с предварительным согласованием и без предварительного согласования места размещения объекта, прямо указывает, что последняя "осуществляется исключительно на торгах" (п. 2 ст. 30). Следовательно, в условиях отсутствия в Волгограде правил землепользования и застройки возложение на городскую комиссию указанных функций есть грубое нарушение закона.

Неоднозначный подход к данной проблеме сложился и в судебной практике. Так, в Обобщении практики рассмотрения споров, связанных с предоставлением земельных участков для строительства, утвержденном решением Президиума Арбитражного суда Свердловской области от 30 октября 2006 г., отмечалось, что, поскольку выбор земельного участка является первичным этапом, необходимым для принятия в дальнейшем решения о предоставлении земельного участка для строительства, предварительное согласование места размещения объекта на земельном участке нескольким лицам противоречит нормам земельного законодательства (дело N А60-27990/05-С5). По другому делу арбитражный суд указал, что нормы п. 5 ст. 30, статей 31, 32 ЗК РФ "не предусматривают право уполномоченного органа после предварительного согласования места размещения объекта одному лицу передавать земельный участок на торги при поступлении впоследствии заявок от других лиц" <1>.

--------------------------------

<1> Обзор практики разрешения споров, связанных с применением норм законодательства, регулирующих предоставление земельных участков для строительства. Одобрен Президиумом ФАС Уральского округа 15 июня 2007 г. // http://www.fasuo.ru/praktika/obzory.

 

В решениях других судов встречается попытка, по сути дела, сформулировать норму права, хотя признание прецедентного характера решений высших судов пока еще остается вопросом дискуссионным <1>. Так, Определением ВАС РФ от 22 мая 2008 г. N 6072/08 было установлено, что ОАО обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением о признании незаконным отказа Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации города Ставрополя в согласовании акта выбора земельного участка и предварительного размещения объекта для строительства и обязании Комитета утвердить акт выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта строительства. Суд установил, что вступившими в законную силу судебными актами по делу N А63-4660/2007-С7, имеющими преюдициальное значение, установлен факт наличия двух претендентов на спорный земельный участок для использования его под строительство. В связи с этим испрашиваемый земельный участок не может быть предоставлен заявителю без проведения торгов. При таких обстоятельствах у суда не имелось оснований для удовлетворения заявленных требований <2>. Между тем, как мы уже отмечали выше, прямо этот вывод из законодательства вовсе не следует.

--------------------------------

<1> См., например: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. II. М., 1982. С. 209; Гаджиев Г.А. Феномен судебного прецедента в России // Судебная практика как источник права. М., 2000. С. 100; Эбзеев Б.С. Толкование Конституции Конституционным Судом Российской Федерации: теоретические и практические проблемы // Государство и право. 1998. N 5. С. 7; Жуйков В.М. К вопросу о судебной практике как источнике права // Судебная практика как источник права. М., 2000. С. 78; Лозовская С.В. Правовой прецедент: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005.

<2> См. также: Определение ВАС РФ от 21 мая 2008 г. N 5864/08.

 

В другом деле вывод суда о том, что условия о проведении конкурса среди заявителей на предварительное согласование места размещения объекта на земельный участок противоречат статьям 30 и 32 ЗК РФ, был признан ошибочным. Названные статьи не содержат запрета на проведение конкурса при наличии нескольких заявок до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Проведение такого конкурса соответствует принципу земельного законодательства, закрепленному в п. 11 ст. 1 ЗК РФ, предусматривающему сочетание интересов общества и законных интересов граждан. Согласно этому принципу регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. В противном случае у заинтересованного лица (лиц) появляется возможность получить (предоставить) земельный участок, имеющий повышенную ценность (например, расположенный в центре города, в престижном, перспективном районе), без проведения торгов. Между тем целью проведения торгов является привлечение всех заинтересованных лиц и обеспечение им равных возможностей на приобретение земельного участка, а также получение органом местного самоуправления максимальной цены за объект конкурса. Названному принципу соответствует порядок предоставления земельного участка под строительство путем проведения конкурса при наличии нескольких заявок до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, а также когда объектом предоставления является земельный участок, пользующийся повышенным спросом (N Ф08-5800/2005) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Судебно-арбитражная практика применения Гражданского кодекса Российской Федерации. Часть первая. По материалам Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа за 2000 - 2006 годы / Под ред. Ю.В. Романца. М.: Норма, 2007.

 

Таким образом, существующая неопределенность в вопросе о необходимости проведения торгов для предоставления земельного участка в случае, если подано две и более заявки на его получение по процедуре предварительного согласования места размещения объекта, повлекла за собой формирование судебной практики, признающей правомерной обязательность проведения торгов, а также нормотворчество муниципальных образований.

Вместе с тем для унификации правоприменения, на наш взгляд, необходимо дополнить ст. 30 ЗК РФ пунктом 5.1 следующего содержания:

"5.1. В случае если двое и более лиц обратились с заявлением о выборе земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта, проведение аукциона является обязательным. Если одним из обратившихся с заявлением является лицо, предусмотренное пунктом 1 статьи 20 настоящего Кодекса, аукцион не проводится, а земельный участок предоставляется первому из обратившихся с заявлением о его предоставлении".

Высказав ряд критических замечаний по поводу процедуры предварительного согласования места размещения объекта, заметим, что область применения рассматриваемой процедуры после 1 января 2010 г. радикально сократится, поскольку проведение реформ в сфере технического регулирования и градостроительства предполагает замену СНиПов, СанПиНов и процедуры предварительного согласования места размещения объекта другой моделью определения возможных видов и параметров намечаемого строительства. Такие виды и параметры определяются заранее в правилах землепользования и застройки и посредством опубликования в СМИ и Интернете доводятся до сведения общественности. Отсюда резко уменьшается почва для "усмотрения" чиновников местных органов архитектуры и градостроительства, снижается возможность коррупции, повышается прозрачность землепользования и застройки населенных пунктов. В случае принятия правил землепользования и застройки функция местных чиновников будет, по сути, сводиться лишь к контролю за соблюдением застройщиком самостоятельно выбранных им параметров и видов строительства, установленных градостроительным регламентом.

В случае если правила не будут приняты, с 1 января 2010 г. в таких муниципальных образованиях прекратится предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, кроме земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также земельных участков, предоставляемых в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов Российской Федерации (п. 14 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ).

Из этого следует, что после указанной даты процедура предварительного согласования места размещения объекта не "уйдет в небытие", но сфера ее действия принципиально изменится. Так, земельные участки будут предоставляться для строительства федеральных объектов (например, АЭС или военного завода), предусмотренных в федеральных схемах территориального планирования (либо в схемах территориального планирования субъектов Российской Федерации), вне зависимости от того, приняты в отдельно взятом муниципальном образовании правила землепользования и застройки или нет.

Процедура предварительного согласования места размещения объекта сохранится и при предоставлении земельных участков для строительства, расположенных в границах территорий общего пользования или занятых линейными объектами (т.е. участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется в силу ч. 4 ст. 36 ГрадК РФ), либо из состава земель лесного фонда или расположенных в границах особых экономических зон (т.е. земель, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются в силу ч. 6 ст. 36 ГрадК РФ). Таким образом, рассматриваемая процедура как таковая останется, но будет применяться в весьма немногочисленных случаях. Для строительства же подавляющего большинства обычных объектов недвижимости земельные участки будут предоставляться на торгах в собственность или в аренду.

Вывод о неизбежности массового отмирания рассматриваемой процедуры вытекает как из вышеприведенной нормы Закона о введении в действие ЗК РФ, так и из самой логики (и практики) осуществления градостроительной реформы. Последовательность аргументов для такого вывода может быть следующая.

В ходе подготовки документов территориального планирования федерального, регионального и муниципального уровня (схем территориального планирования и генеральных планов) определяются границы земельных участков, предоставленных для размещения объектов капитального строительства соответствующего публичного значения (либо на которых они уже размещены), а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства соответствующего публичного уровня. Данные документы должны быть подготовлены до 1 января 2010 г. В соответствии с ними на муниципальном уровне принимаются правила землепользования и застройки, включающие карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. В границах территории муниципального образования выделяются указанные в ст. 35 ГрадК РФ территориальные зоны, для каждой из которых градостроительным регламентом определяются виды разрешенного использования земельных участков, их предельные размеры и предельные параметры разрешенного строительства (реконструкции) объектов капитального строительства, а также ограничения в их использовании.

В целях установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, либо границ земельных участков, предназначенных для строительства, производится подготовка документации по планировке территории (ст. 41 ГрадК РФ). В составе проектов планировки территории (или как отдельный документ) подготавливается проект межевания территории в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения (ч. 2 ст. 43 ГрадК РФ).

Проект межевания включает в себя чертежи межевания территории, на которых в том числе отображаются границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства государственного или муниципального значения. В составе проекта межевания (или в качестве отдельного документа) готовятся градостроительные планы земельных участков применительно к застроенным или предназначенным для строительства (реконструкции) объектов капитального строительства земельным участкам (ст. 44 ГрадК РФ). В составе градостроительного плана земельного участка указываются его границы, информация о градостроительном регламенте, о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и ряд других сведений. Непосредственное установление границ земельного участка на местности происходит в порядке землеустройства.

Таким образом, резкое сокращение сферы действия рассматриваемой процедуры в ходе реализации земельной и градостроительной реформ обусловлено тем, что в условиях наличия градостроительной документации в рамках данной процедуры будет нечего согласовывать. На смену индивидуально-чиновничьему определению параметров и видов застройки, а также местоположения и разрешенного использования земельных участков придет новая система градорегулирования, в рамках которой по прозрачным и публичным процедурам такие параметры будут определены для всех участков, входящих в соответствующие территориальные зоны.

Вышеизложенное позволяет сформулировать следующие выводы.

1. Земельное законодательство предусматривает две классические и одну особую процедуры предоставления земельных участков для строительства. Классические процедуры изложены в ст. 30 ЗК РФ и распространяются на большую часть территории России: предоставление земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта и без предварительного согласования места размещения объекта (на торгах). Особая процедура имеет локальную территориальную сферу действия и связана с подготовкой в городе Сочи Олимпийских игр. Ее суть заключается в том, что Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта земельные участки предоставляются в безвозмездное срочное пользование "без предварительного согласования места размещения объекта и без проведения торгов". В связи с этим п. 1 ст. 30 ЗК РФ необходимо дополнить указанием на фактическое существование третьей процедуры предоставления участков для строительства.

2. Процедура предварительного согласования места размещения объекта, являясь весьма закрытой и коррупционной, порождает в силу этого общественную напряженность и обусловливает поиск дальнейших механизмов повышения информационной открытости органов местного самоуправления в сфере предоставления участков для строительства в частную собственность или в аренду. Формирование таких механизмов и, в случае закрепления на федеральном уровне, эффективность их применения будут во многом зависеть от позиции должностных лиц органов местного самоуправления, непосредственно "приближенных к населению". Это обусловливает необходимость развития института общественного контроля за органами публичной власти.

3. Существующая неопределенность в вопросе о необходимости проведения торгов для предоставления земельного участка в случае, если подано две и более заявки на его получение по процедуре предварительного согласования места размещения объекта, повлекла за собой формирование судебной практики, признающей правомерной обязательность проведения торгов, а также нормотворчество муниципальных образований. Однако для унификации правоприменения следует дополнить ст. 30 ЗК РФ пунктом 5.1 следующего содержания:

"5.1. В случае если двое и более лиц обратились с заявлением о выборе земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта, проведение аукциона является обязательным. Если одним из обратившихся с заявлением является лицо, предусмотренное пунктом 1 статьи 20 настоящего Кодекса, аукцион не проводится, а земельный участок предоставляется первому из обратившихся с заявлением о его предоставлении".

4. После 1 января 2010 г. сфера действия процедуры предварительного согласования места размещения объекта принципиально сократится. Однако по ней по-прежнему будут предоставляться земельные участки для строительства публичных объектов (например, АЭС), предусмотренных в схемах территориального планирования Российской Федерации (субъектов Российской Федерации). Процедура сохранится и при предоставлении земельных участков для строительства, расположенных в границах территорий общего пользования или занятых линейными объектами (т.е. участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется), либо из состава земель лесного фонда или расположенных в границах особых экономических зон (т.е. земель, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются). Для строительства большинства обычных объектов недвижимости земельные участки будут предоставляться на торгах в собственность или в аренду.

 

§ 2. ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ГРАЖДАНАМ И ЮРИДИЧЕСКИМ ЛИЦАМ

ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ СТРОИТЕЛЬСТВА

ИЗ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ТОРГАХ

 

В теории гражданского права является общепринятым деление способов приобретения права собственности на первоначальные и производные. Наименование "первоначальный" означает, что право собственности соответствующим субъектом приобретается самостоятельно, независимо от другого лица, т.е. на объекты, которые еще не составляли чьей-либо собственности, или же на объекты, которые хотя и составляли собственность другого лица, но подчиняются господству нового приобретателя. В случае же с производным способом право собственности лица возникает в результате перехода данного права от прежнего собственника.

Юридическое значение такой классификации заключается в том, что при производном способе объем приобретаемого лицом права обусловлен правами прежнего собственника (чего нет при первоначальном способе). Это вызывает необходимость проверки прав всех прежних собственников, чего не происходит при первоначальном способе <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. С. 182 - 183.

 

В рамках обеих процедур имущество может переходить от одного лица к другому либо в обычном порядке (т.е. без использования специальных механизмов) - на основании гражданско-правовых сделок (договор купли-продажи, дарения, мены, ренты и т.д.) либо иных предусмотренных ГК РФ правовых оснований (клад, находка, завещание, приобретательная давность и т.д.), либо в соответствии со специальными правовыми правилами, в том числе путем приобретения права собственности в результате проведения торгов.

Как отмечал еще П.П. Цитович, цель публичных торгов - "вызвать состязание предложений купить или продать. Чрез такое состязание имеется в виду по возможности - или выручить высшую, или уплатить низшую цену. Причем вызывающий такое состязание, хозяин аукциона, назначает тот minimum или тот maximum цены, который должен быть достигнут или не должен быть превзойден при состязании предложений. Назначением цены вызывающий состязание связал себя наперед: он обязан принять всякое предложение, какое окажется не ниже (если не выше) minimum'а или не выше (если не равно) maximum'а. Но может быть иначе: хозяин аукциона не назначил ни minimum'а, ни maximum'а, тогда он не связан ничем" <1>.

--------------------------------

<1> Цитович П.П. Труды по торговому и вексельному праву: В 2 т. Т. 1: Учебник торгового права. К вопросу о слиянии торгового права с гражданским. М.: Статут, 2005. С. 67.

 

Торги как способ приобретения имущества позволяют наилучшим образом достичь баланса публичных и частных интересов, служа целям обеспечения объективности реализации и приобретения имущества, законности и правомерности. Поэтому принципами проведения торгов являются состязательность, равноправие участников, прозрачность, недопустимость ограничения прав на участие в торгах, объективность в выборе их победителя <1>.

--------------------------------

<1> См.: Савина С.В. Правовое регулирование организации и проведения конкурсов в предпринимательской деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 7.

 

Подтверждением приведенной выше роли торгов в гражданско-правовом механизме регулирования имущественных отношений является сама многовековая история проведения торгов по продаже различного имущества, включая природные ресурсы. Впервые с обязательностью их проведения мы встречаемся еще в римском праве применительно к сдаче в аренду городских земель, когда соответствующая норма носила публичный характер, а также в некоторых иных случаях, обеспечивающих частный интерес (например, при конкурсе, вызванном банкротством) <1>.

--------------------------------

 

 

Монография М.И. Брагинского, В.В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2001 (издание 3-е, стереотипное).

 

<1> См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. 2-е изд. М.: Статут, 2007. С. 222 - 223.

 

В настоящее время наиболее широко торги используются при проведении приватизации государственного и муниципального имущества, при размещении государственных и муниципальных заказов, при реализации заложенного или арестованного имущества. Кроме того, торги могут быть использованы при заключении практически любого договора, если иное не вытекает из их сущности (п. 1 ст. 447 ГК РФ). Например, очевидна невозможность заключения договора дарения по итогам торгов.

Торги как правовая конструкция (и правовой институт) являются родовой категорией, включающей в себя две составные части - аукционы и конкурсы. До недавнего времени ни в законодательстве, ни в юридической литературе не существовало даже самого определения торгов как правовой категории. В учебной литературе лишь отмечалось, что торги "представляют собой процесс выбора организатором торгов (одним из контрагентов будущего договора) другого контрагента, участие которого в договоре наилучшим образом отвечало бы интересам организатора" <1>.

--------------------------------

<1> Белов В.А. Гражданское право. Общая и Особенная части: Учеб. М., 2003. С. 189.

 

В последних научных исследованиях была предложена более развернутая дефиниция. Так, Л.Ф. Гатаулина под торгами понимает "специфический способ заключения гражданско-правового договора, преследующий цель выявления претендента, способного предложить максимально высокую цену (аукцион) или другие наилучшие условия договора (конкурс) и тем самым с большей вероятностью удовлетворить интересы как организатора торгов, так и победителя. Аукцион и конкурс являются формами проведения торгов. Заключение договора - это юридическая функция торгов" <1>.

--------------------------------

<1> Гатаулина Л.Ф. Правовое регулирование организации и проведения торгов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2007. С. 8 - 9.

 

Однако единое общепринятое содержание и соотношение понятий "торги" и "конкурс" ("аукцион") в российской правовой науке по-прежнему отсутствует. Некоторые ученые, давая определение указанных понятий, стараются выявить главный, сущностный принцип, лежащий в основе торгов (В.В. Балакин, М.И. Брагинский, А.М. Винавер, А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой и др.). Другие авторы акцентируют внимание на содержательном аспекте торгов (А.Х. Гольмстен, В.В. Груздев, Г.А. Сухадольский, В.А. Яковлев и др.).

При этом в законодательстве также отсутствует единый подход к понятию торгов. Так, с одной стороны, в ряде нормативных правовых актов указано, что конкурс представляет собой форму торгов (способ заключения договора); с другой стороны, анализ ст. 448 ГК РФ, а также некоторых иных актов дает основание определить конкурс как процедуру, обладающую такими характеристиками, как дата, место и время проведения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Савина С.В. Указ. раб. С. 15.

 

Действительно, с точки зрения внутреннего содержания торги - это весьма сложный механизм, включающий в себя действия многих лиц, в том числе односторонние сделки, договор на проведение торгов и основной договор, заключаемый по результатам торгов. По юридической природе правоотношения, складывающиеся в результате организации и проведения торгов, являются гражданско-правовыми отношениями, а по своему содержанию они носят как организационно-правовой, так и имущественный характер <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гатаулина Л.Ф. Указ. раб. С. 9.

 

Несколько иной взгляд на юридическую природу торгов высказывает Д.Н. Сахабутдинова, предлагающая рассматривать торги, во-первых, как закрепленную в праве последовательность определенных действий по заключению договора (субинститут торгов); во-вторых, как сложный юридический факт, влекущий заключение договора; в-третьих, как совокупность встречных актов реализации субъективных прав и обязанностей (действий организаторов и участников торгов). При этом юридическая процедура торгов не может расцениваться как само правоотношение, она выступает лишь как его объект (в организационных правоотношениях) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Сахабутдинова Д.Н. Торги как субинститут договорного права и юридическая процедура: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 7.

 

С последним подходом следует согласиться. Действительно, торги как правовое явление имеют сложную юридическую природу, являясь и способом заключения договора, и разновидностью сделки, и межотраслевым правовым институтом, включающим нормы гражданского, бюджетного, земельного, муниципального, административного и иных отраслей права.

На наш взгляд, центральное ядро данного правового института составляют гражданско-правовые нормы. Как отмечает Д.Н. Сахабутдинова, "гражданско-правовые нормы о порядке заключения договора представляют собой самостоятельный институт обязательственного права - это правовой институт заключения договора, входящий в общую часть договорного права. В данный институт включаются нормы двух правовых субинститутов: об общем порядке заключения договора; специальные нормы о торгах, через посредство которых заключается договор (субинститут торгов). В последнем случае правовые нормы делятся на две группы - нормы, посвященные любым торгам, и правовые нормы о торгах отдельных видов" <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 5 - 6.

 

В настоящий момент общие положения об организации и проведении торгов закреплены в ГК РФ, а специальные - в десятках федеральных законов (ЗК РФ, ГрадК РФ) и подзаконных актов (Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808 "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков"). Большинство общих норм ГК РФ о торгах сформулировано как диспозитивные, и потому другим (специальным) федеральным законом или договором может быть предусмотрено иное (например, как следует из п. 3 ст. 447 ГК РФ, специальный закон может предусмотреть случаи продажи определенных категорий вещей исключительно на торгах). Есть в ГК РФ и императивные требования (п. 5 ст. 447 ГК РФ): если в торгах принял участие лишь один участник, то они считаются несостоявшимися.

В цивилистической науке остается дискуссионным ряд важнейших организационно-правовых вопросов в сфере проведения торгов, например вопрос о том, является ли извещение о проведении торгов офертой или только приглашением к ней. Одна группа авторов (М.И. Брагинский, В.В. Витрянский) считают, что извещение о торгах выступает в качестве оферты <1>. Соответственно, осуществление такой оферты может при известных условиях (наличии акцепта) привести к совершению договора о проведении торгов. Другие авторы полагают, что названное извещение о проведении торгов - это только приглашение сделать оферту, а офертой выступает то заявление, которое делает участник торгов <2>. Современные последователи данной теории отмечают, что в разрезе "оферта - акцепт" дело с торгами обстоит так: извещение о проведении торгов представляет собой приглашение делать оферты; на отмеченное приглашение отзываются участники торгов - подача заявки на торги и уплата задатка есть уже производство оферты <3>.

--------------------------------

 

 

Монография М.И. Брагинского, В.В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2001 (издание 3-е, стереотипное).

 

<1> См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Указ. соч. Книга первая. С. 226 - 227.

<2> См.: Новицкий И.Б., Лунц Л.А. Общее учение об обязательстве. М., 1950. С. 153.

<3> См.: Сахабутдинова Д.Н. Указ. раб. С. 16.

 

Но наиболее убедительной представляется позиция С. Денисова, отмечавшего, что "извещение о проведении торгов является гражданско-правовой сделкой, влекущей для организатора торгов определенные правовые последствия: обязанность возместить участникам торгов реальный ущерб в случае отказа от проведения торгов с нарушением установленных сроков... обязанность возвратить задаток в двойном размере и возместить лицу, выигравшему торги, убытки, причиненные участием в торгах, в части, превышающей сумму задатка, в случае отказа от подписания протокола о результатах торгов. Причем эти последствия наступают независимо от того, рассматривать ли извещение как оферту или как приглашение делать оферты" <1>.

--------------------------------

<1> Денисов С.Л. Некоторые общие вопросы о порядке заключения договора // Актуальные проблемы гражданского права / Под ред. М.И. Брагинского. М.: Статут, 1999. С. 267.

 

Существуют различные классификации торгов. Например, Л.Ф. Гатаулина отмечает, что классификацию можно проводить по следующим основаниям: по типу заключаемого договора (подряда, купли-продажи и т.д.); по кругу участников торгов; по форме подачи заявок; по процедуре допуска к торгам. Кроме того, предложено различать проведение первичных и повторных торгов; по характеру функционирования - разовых и постоянных; по субъекту - иностранных и внутренних. По сферам общественных отношений различаются биржевые, приватизационные, лесные, судебные аукционы и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гатаулина Л.Ф. Указ. раб. С. 21 - 22.

 

Другими авторами выделяются иные классификационные группы: по форме проведения - аукционы и конкурсы; в зависимости от типа заключаемого по результатам торгов договора - договора купли-продажи, подряда и др.; по критерию организационных (на временной и на постоянной основе) и функциональных основ проведения торгов (по области применения - архитектурный конкурс, градостроительный конкурс, конкурс на ремонт автомобильных дорог, конкурс на строительство объектов недвижимости, конкурс на эксплуатацию автодорог на платной основе, конкурс по продаже земельных участков, конкурс по продаже предприятий, конкурс по реализации заложенного имущества, конкурс на выполнение работ для государственных нужд, конкурс на право аренды земли, а также на приобретение земельных участков, конкурс на право аренды федеральной собственности, конкурс на право доверительного управления акциями, конкурс на право заключения концессионного соглашения и др.). Кроме того, предлагается различать торги, носящие предпринимательский и непредпринимательский характер <1>.

--------------------------------

<1> См.: Сахабутдинова Д.Н. Указ. раб. С. 12.

 

Третья группа авторов проводит классификацию в рамках одной формы проведения торгов, например конкурсов. Так, предлагается различать конкурсы, влекущие либо не влекущие заключение предпринимательского договора и опосредующие отношения по государственному регулированию предпринимательской деятельности; конкурсы на заключение договора, конкурсы на право заключения договора, конкурсы по отбору участников; открытые и закрытые конкурсы; конкурсы с предварительным отбором и без предварительного отбора; одноэтапные и двухэтапные конкурсы и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Савина С.В. Указ. раб. С. 7 - 21.

 

Не пытаясь подробно анализировать всю вышеприведенную сферу гражданско-правового регулирования отношений по проведению торгов, отметим как промежуточный вывод, что, исходя из целей и задач нашего монографического исследования, непосредственный интерес представляют лишь некоторые из вышеуказанных классификационных элементов, в том числе:

1) земельные участки могут быть предоставлены гражданам или юридическим лицам в собственность или в аренду на торгах, проводимых как в форме аукциона, так и конкурса. Заметим, что законодатель довольно четко проводит следующую градацию: базовая норма (статьи 30, 38 ЗК РФ) гласит, что земельные участки могут быть предоставлены для строительства по итогам конкурса или аукциона (закрытого или открытого); в случае, когда речь идет о жилищном строительстве (многоквартирных домов) либо о предоставлении земельного участка в аренду для комплексного освоения в целях жилищного строительства, в ЗК РФ присутствуют императивные нормы о таком предоставлении по итогам открытого аукциона.

Другими словами, в собственность земельные участки для любого строительства могут быть предоставлены только на аукционе; в аренду для жилищного строительства - исключительно на аукционе; аукционы для предоставления земельного участка в аренду для иного (не жилищного) строительства могут проводиться лишь при желании соответствующего органа публичной власти. Сфера же применения конкурсов при предоставлении земельных участков касается в основном общественно-деловой городской застройки (торгово-развлекательные центры, офисные здания, озеленение).

Условиями такого конкурса могут быть: представление программы использования земельного участка; выполнение экологических, архитектурно-планировочных и иных специальных требований (норм, правил и т.д.); обеспечение максимального размера инвестиций; проведение работ по рекультивации, благоустройству участка; квалификация и опыт практической работы и т.д. (п. 3.1 Постановления главы администрации г. Казани от 21 июня 1996 г. N 815 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов и аукционов по продаже земельных участков и других операций с землей в г. Казани").

Обратим внимание и на ряд изъятий из правил об "исключительности" предоставления земельных участков для строительства на торгах. Так, согласно подп. 5 п. 1 ст. 24 ЗК РФ из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в безвозмездное срочное пользование земельные участки могут предоставляться лицам, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости, осуществляемое полностью за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта Российской Федерации или средств местного бюджета, на основе заказа, размещенного в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд", на срок строительства объекта недвижимости;

2) земельные участки могут быть предоставлены в собственность или в аренду по процедуре предварительного согласования места размещения объекта либо без предварительного согласования. Земельный участок, предоставляемый без предварительного согласования, - это сформированный участок, прошедший кадастровый учет, находящийся в публичной собственности, который приобретается гражданами или юридическими лицами на торгах (аукционах, конкурсах) в собственность или в аренду для размещения объектов в соответствии с документами территориального планирования, градостроительного зонирования и документацией по планировке территорий.

Земельный участок, предоставляемый с предварительным согласованием, - прошедший процедуру выбора сформированный земельный участок, поставленный на кадастровый учет, находящийся в публичной собственности, право на аренду, постоянное (бессрочное) и безвозмездное срочное пользование которого приобретается гражданами или юридическими лицами для размещения объектов, не предусмотренных документами территориального планирования, градостроительного зонирования и документацией по планировке территорий либо при отсутствии таких документов;

3) по итогам конкурса или аукциона земельные участки могут быть переданы только в собственность либо в аренду (причем в обоих случаях порядок проведения торгов одинаковый). Возможность или обязательность проведения посредством торгов иных сделок с земельными участками ГК РФ и ЗК РФ не предусматривают. Начальная цена подлежащего продаже земельного участка определяется независимым оценщиком, действующим на основании Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации";

4) получаемые в ходе торгов земельные участки по своему целевому назначению и разрешенному использованию могут быть предназначены как для предпринимательских (строительство многоквартирного дома, магазина), так и для потребительских (индивидуальное жилищное строительство) целей. В последнем случае торги проводятся лишь при наличии двух и более заявок на соответствующий земельный участок;

5) земельный участок может быть вынесен на торги как непосредственно (пустое незастроенное место), так и в составе имущественного комплекса - предприятия. Существовавшие ранее правовые акты и действующий в настоящее время Закон о приватизации 2001 года предусматривают особенности продажи такого государственного или муниципального имущественного комплекса на конкурсе или аукционе. Анализ данных особенностей выходит за рамки предмета нашего исследования, тем более что они уже были неоднократно рассмотрены в юридической литературе <1>. По этой же причине нами не будут рассматриваться особенности проведения торгов на использование природных ресурсов (заключение на аукционе договора водопользования, договора аренды лесного участка; участие в конкурсе (аукционе) на право пользования недрами) <2>, а также особенности проведения торгов при продаже сельскохозяйственных угодий сельскохозяйственным юридическим лицам <3>.

--------------------------------

<1> См., например: Яковлев В.И. Гражданско-правовое регулирование приватизации государственных предприятий в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Павлодский Е.А., Шелютто М.Л. Приватизация арендного предприятия // Право и экономика. 2003. N 2. С. 90 - 91.

<2> См. подробнее: Галишин Э.У. Необходимость сохранения и совершенствования института аренды участков лесного фонда // Законодательство и экономика. 2006. N 5. С. 42 - 51; Дмитриев В.В. Новый Водный кодекс Российской Федерации и проблемы предоставления земельных участков и лесов в водоохранных зонах // Адвокат. 2007. N 5. С. 62 - 67; Кокин В.Н. Недропользование: Теоретико-правовой анализ. М., 2005. С. 138 - 140; Рат Й. Соглашения о разделе продукции: Анализ правового регулирования отношений в сфере реализации в Российской Федерации. М., 2008. С. 195 - 201.

<3> См. подробнее: Белякова М.В. Оборот земель сельскохозяйственного назначения: проблемы, перспективы, пути разрешения // Аграрное и земельное право. 2008. N 4. С. 52 - 55; Румянцев Ф.П. О проблемах реализации механизма оборота земель сельскохозяйственного назначения // Государство и право. 2007. N 9. С. 21 - 30; Чаркин С.А. Современные проблемы правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения // Новая правовая мысль. 2006. N 6. С. 54 - 57; Ялбулганов А.А. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения // Гражданин и право. 2006. N 12. С. 20 - 23.

 

Не вдаваясь в подробности, все же заметим, что юридическая природа любого природно-ресурсного аукциона (конкурса), например на право пользования недрами, отличается от природы конкурса (аукциона) как формы торгов, предусмотренных ГК РФ, хотя указанные процедуры и обладают рядом схожих признаков. Основные отличия заключаются в том, что предметом торгов в соответствии с ГК РФ является заключение договора либо право на заключение договора. Предметом конкурса (аукциона), предусмотренного Законом РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах", является доступ к недрам, т.е. приобретение права на пользование недрами. Кроме того, для возникновения права пользования недрами требуется издание властно-распорядительного акта государства, которым такие права предоставляются победителю конкурса (аукциона), в то время как победитель торгов приобретает права по договору либо право на заключение договора непосредственно в силу факта выигрыша торгов <1>;

--------------------------------

<1> См.: Никитин М.С. Возникновение и прекращение прав пользования недрами в российском законодательстве // Законодательство. 2002. N 1. С. 28 - 35.

 

6) в собственность или в аренду земельный участок для строительства может быть предоставлен практически из любой категории земель. Вопрос о возможности предоставления земельного участка для застройки определяется градостроительной документацией, устанавливающей для участка соответствующий вид разрешенного использования и тем самым конкретизирующей параметры целевого назначения применительно к отдельным категориям земель либо субкатегориям (территориальным зонам) в составе категорий земель;

7) в настоящий момент продолжают оставаться дискуссионными два организационных вопроса по проведению земельных торгов. Во-первых, обращается внимание на необходимость "унифицировать нормы ст. 448 ГК РФ и п. 7 ст. 30 ЗК РФ и признать, что протокол о результатах торгов имеет силу договора и заключения дополнительного договора купли-продажи не требуется. Данный протокол, а также акт приема-передачи земельного участка будут служить основанием для государственной регистрации права собственности покупателя на земельный участок" <1>.

--------------------------------

<1> Лотникова Н.П. Указ. раб. С. 20.

 

Во-вторых, отмечалось, что "при продаже "права аренды земельного участка" в предмете торгов покупатель и продавец видят конкретный земельный участок. А в купле-продаже "права на заключение договора аренды" покупатель находит возможность приобретения промежуточного права, т.е. юридическую возможность приближения к праву аренды земельного участка. Поэтому следует... в п. 2 ст. 38 ЗК РФ слова "права на заключение договора аренды такого земельного участка" заменить на слова "права аренды этого земельного участка" <1>. Данные предложения, на наш взгляд, заслуживают внимания и поддержки;

--------------------------------

<1> Разгельдеев Н.Т., Шерстнев С.С. Земельные арендные правоотношения в России. Саратов, 2005. С. 194.

 

8) процедура проведения торгов по продаже земельного участка или права его аренды включает в себя несколько стадий. Первоначально (нулевая стадия) происходит формирование земельного участка, а именно: производится подготовка проекта границ земельного участка и установление их на местности; определяется разрешенное использование земельного участка; определяются технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и плата за такое подключение.

Затем (первый этап) начинаются организационные процедуры непосредственно по проведению торгов: принимается решение о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или о предоставлении земельного участка без проведения торгов (конкурсов, аукционов); публикуется сообщение о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или приеме заявлений о предоставлении земельного участка без проведения торгов (конкурсов, аукционов). Перечень соответствующих средств массовой информации может утверждаться органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (например, в Республике Северная Осетия - Алания это Правительство Республики) <1>. Задаток для участия в торгах определяется в размере не менее 20% начальной цены земельного участка или начального размера арендной платы. Затем земельный участок проходит государственный кадастровый учет.

--------------------------------

<1> См., например: подп. 13 п. 2 ст. 5 Закона Республики Северная Осетия - Алания от 14 мая 2004 г. N 17-РЗ "Об особенностях регулирования земельных отношений в Республике Северная Осетия - Алания".

 

Второй этап включает в себя собственно проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или права его аренды либо предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в приобретении земельного участка. Передача земельного участка в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемого для такой передачи земельного участка в случае, если имеется только одна заявка.

Третий этап - подписание протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) или подписание договора аренды земельного участка в результате предоставления участка без проведения торгов (п. 4 ст. 30 ЗК РФ).

Торги по каждому выставленному предмету торгов признаются несостоявшимися в тех случаях, если: в торгах участвовало менее двух участников; ни один из участников торгов при проведении аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, после троекратного объявления начальной цены или начального размера арендной платы не поднял билет; ни один из участников торгов при проведении конкурса или аукциона, закрытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, в соответствии с решением организатора торгов не был признан победителем; победитель торгов уклонился от подписания протокола о результатах торгов, заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка (п. 30 Правил организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков (утв. Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808)).

Названные общие правила распространяются на все случаи продажи земельных участков (права их аренды) для строительства производственных, общественно-деловых и иных нежилых объектов (сразу заметим, что торги для этих целей практически не используются, поскольку ЗК РФ допускает предоставление участков в аренду под эти нужды по процедуре предварительного согласования места размещения объекта). Общие правила конкретизированы специальными нормами ЗК РФ применительно к двум случаям: предоставления земельных участков для жилищного строительства и предоставления земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства (статьи 30.1, 30.2, 38.1, 38.2).

Из вышеизложенного вытекает необходимость рассмотрения вариантов законодательного и практического применения института торгов при предоставлении земельных участков именно для жилищного строительства.

Во-первых, таким вариантом является точечная застройка, т.е. строительство, как правило, многоквартирного дома в границах массива застроенных территорий. Основания и порядок предоставления земельных участков под такое строительство регламентируются статьями 30.1 и 38.1 ЗК РФ.

Во-вторых, это предоставление земельного участка для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, без проведения торгов лицу, с которым заключен договор о развитии застроенной территории. Указанный земельный участок по выбору лица, с которым заключен такой договор, предоставляется бесплатно в собственность или в аренду (п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ).

Как следует из ст. 46.1 ГрадК РФ, решение о развитии застроенной территории принимается органом местного самоуправления по инициативе органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, физических или юридических лиц при наличии градостроительного регламента, а также местных нормативов градостроительного проектирования (в случае их отсутствия - утвержденных органом местного самоуправления расчетных показателей обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры). Решение принимается в отношении территории, на которой расположены многоквартирные дома, признанные в установленном Правительством РФ порядке аварийными и подлежащими сносу, или многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления.

В отношении вышеприведенной нормы существует два принципиально разных толкования. Дело в том, что закон предусматривает возможность заключения такого договора только при наличии градостроительного регламента. Градостроительные регламенты являются частью правил землепользования и застройки (муниципального правового акта) и обязаны быть приняты только к 1 января 2010 г. (а до этого в части определения параметров и видов разрешенного использования участка под застройку действуют старые правила). Поэтому сторонники первого (правоприменительного) толкования считают, что вплоть до указанной даты договор о развитии застроенной территории может быть заключен в любой момент.

По второму толкованию (научному) данную норму следует понимать буквально: раз возможность заключения договора закон связывает с наличием градостроительных регламентов, значит отсутствие таковых влечет невозможность заключения договора о развитии застроенной территории. Тем самым законодатель добавляет еще одно звено в механизм антикоррупционного регулирования градостроительной деятельности и создает еще один стимул органам местного самоуправления в скорейшей разработке правил землепользования и застройки. Окончательное разрешение этой важной практической проблемы может произойти либо посредством формирования судебной практики, либо с принятием указанных правил.

Реализация этой новой политики имеет и ряд других дискуссионных моментов. Так, остается открытым вопрос о юридической природе договора о развитии застроенной территории. На первый взгляд ответ видится достаточно простым: ГК РФ не содержит исчерпывающего перечня гражданско-правовых договоров, и потому федеральным законом данную систему вполне можно дополнить и рассматриваемым договором, поскольку он не противоречит сущности гражданско-правовых отношений.

Действительно, по договору о развитии застроенной территории одна сторона обязуется в установленный договором срок своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств других лиц выполнить ряд обязательств по разработке градостроительной документации, переселению граждан, осуществлению строительства и т.д., а другая сторона (орган местного самоуправления) обязуется создать необходимые условия для выполнения таких обязательств.

Договор заключается органом местного самоуправления с победителем открытого аукциона на право заключить такой договор или иным лицом. Соответственно, непосредственно сам земельный участок предоставляется для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, без проведения торгов лицу, с которым в установленном порядке заключен договор о развитии застроенной территории. Указанный земельный участок по выбору лица, с которым заключен такой договор, предоставляется бесплатно в собственность или в аренду. Арендная плата за указанный земельный участок определяется в размере земельного налога.

Существенными условиями договора о развитии застроенной территории являются: сведения о местоположении и площади застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, перечень адресов зданий, строений, сооружений, подлежащих сносу, реконструкции; цена права на заключение договора; обязательство лица, заключившего договор с органом местного самоуправления, подготовить проект планировки застроенной территории, включая проект межевания застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии; максимальные сроки подготовки таких документов; обязательство лица, заключившего договор с органом местного самоуправления, создать либо приобрести, а также передать в государственную или муниципальную собственность благоустроенные жилые помещения для предоставления гражданам, выселяемым из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, договорам найма специализированного жилого помещения и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии; максимальные сроки выполнения указанного обязательства; срок договора; ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора и т.д. (ст. 46.2 ГрадК РФ).

Из этого вытекает следующий вопрос: какое место договор о развитии застроенной территории занимает в системе гражданско-правовых договоров, каковы его сходства и отличия от "родственных" договоров? Как отмечает Е.А. Галиновская, ряд признаков сближают договор о развитии территории с договором подряда. Однако такое сходство нельзя считать полным хотя бы потому, что по договору подряда заказчик обязан оплатить работы, а договор о развитии застроенной территории этого не требует. Помимо общих признаков, присущих подряду, договор о развитии территории имеет ряд общих признаков с некоторыми его разновидностями, а именно договором строительного подряда. Однако, в отличие от договора строительного подряда, договор о развитии территории включает в себя ряд дополнительных условий. Определенные схожие признаки можно обнаружить между рассматриваемым договором и договором подряда для государственных или муниципальных нужд <1>.

--------------------------------

<1> См.: Галиновская Е.А. Новое в правовом регулировании предоставления земельных участков для строительства без проведения торгов // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2007. N 5. С. 59.

 

Не менее важная и дискуссионная проблема заключается в том, что нормы ГрадК РФ, предусматривающие в соответствии с договором о развитии застроенной территории возможность принудительного прекращения прав граждан на жилые помещения, на наш взгляд, содержат ряд противоречий Конституции России и другим федеральным законам, в том числе:

а) формулируемое законом понятие муниципальных нужд не вписывается в классическое их публично-правовое понимание как средства обеспечения потребностей местного населения. В данном случае у граждан согласно договору о развитии застроенной территории изымаются жилое помещение и земельный участок, занятый многоквартирным домом, с их передачей другим гражданам под элитное жилье (вспомним конфликт в Южном Бутово, когда изымали частное жилье и земельный участок);

б) происходит разделение собственников жилых помещений на две группы: права одних могут быть легко прекращены (собственники хрущевок и иных старых домов), а права других (собственников элитного жилья) - неприкосновенны. Но в цивилизованном обществе не может быть такого отношения к собственности и такой фактической классификации прав собственников <1>.

--------------------------------

<1> На эту проблему обращала внимание в своем выступлении на Международной научно-практической конференции "Собственность и право собственности субъектов Российской Федерации" в г. Коломне 16 мая 2008 г. доктор юридических наук, профессор Л.В. Санникова.

 

В-третьих, предоставление земельного участка в аренду для комплексного освоения в целях жилищного строительства. Норма-дефиниция, определяющая, что следует понимать под комплексным освоением земельного участка для жилищного строительства, в федеральных законах отсутствует. В связи с этим, на наш взгляд, необходимо нормативно закрепить следующее определение данной процедуры:

"Комплексное освоение земельных участков в целях жилищного строительства - это деятельность застройщика по возведению жилых и иных объектов недвижимости, объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, иного обустройства земельного участка, предоставленного ему в аренду из государственных или муниципальных земель, сопровождаемая разработкой градостроительной документации по планировке территории".

Согласно ст. 30.2 ЗК РФ данная процедура предполагает:

а) подготовку будущим застройщиком (юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем) документации по планировке территории;

б) проведение им работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры;

в) осуществление жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования.

В отличие от общих правил предоставления земельных участков для жилищного строительства, предусмотренных ст. 30.1 ЗК РФ (на аукционе в собственность либо в аренду), согласно ст. 30.2 ЗК РФ земельные участки, прошедшие кадастровый учет, предоставляются только в аренду и в порядке, предусмотренном ст. 38.2 ЗК РФ. Для арендатора земельного участка, предоставленного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, предусматривается ряд дополнительных требований. Так, он имеет право передавать свои права и обязанности по договору третьему лицу без согласия собственника земельного участка (при условии его уведомления) независимо от срока договора аренды (до 5 лет или более). При этом к новому правообладателю переходят обязанности по выполнению указанных в п. 3 ст. 30.2 ЗК РФ требований, касающихся максимальных сроков выполнения действий по комплексному освоению земельного участка в целях жилищного строительства.

Поскольку для комплексного освоения первоначально предоставляется большой земельный участок, по окончании предусмотренных п. 5 ст. 30.2 ЗК РФ процедур (утверждения документации по планировке территории, строительства объектов инженерной инфраструктуры и т.д.) арендатор получает исключительное право приобрести сформированные участки в границах освоенного массива в собственность или в аренду (за исключением, конечно, тех участков, которые изъяты из оборота или ограничены в обороте). При этом на него возлагается обязанность соблюдения максимальных сроков осуществления жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков. Данные требования переходят и к новым правообладателям земельных участков в случае их оборота.

Порядок проведения торгов по предоставлению в аренду рассматриваемых земельных участков (массивов) предусмотрен ст. 38.2 ЗК РФ и представляет собой частный случай предоставления земельного участка для жилищного строительства как такового. Если общая норма (ст. 38 ЗК РФ) регламентирует порядок организации и проведения торгов по продаже в собственность (аренду) земельных участков для строительства на конкурсах или аукционах, то ст. 30.1 ЗК РФ регулирует уже только случаи предоставления участка для жилищного строительства на праве собственности (аренды) и исключительно на аукционе. В ст. 38.2 ЗК РФ речь идет только о возникновении права аренды и только по итогам аукциона.

При этом порядок организации и проведения аукционов, предусмотренный ст. 38.2 ЗК РФ, в целом совпадает с порядком, указанным в ст. 38.1 ЗК РФ. Отличия же обусловлены размером, целями и задачами предоставления земельного участка в аренду для комплексного освоения и заключаются в возложении ряда дополнительных обязанностей на арендатора.

Нерешенной на сегодняшний день проблемой в сфере организации и проведения торгов при предоставлении земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства является право арендатора в пределах срока действия договора аренды передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления. Таким образом, права арендатора-застройщика на пользование выделенным под строительство земельным участком отчуждаются на возмездной основе, что приводит к перемене лиц в обязательстве. Арендодатель земельного участка в лице органа местного самоуправления или органа государственной власти не препятствует передаче арендатором прав и обязанностей по договору третьему лицу, поскольку интерес первого в обязательстве обусловлен лишь возможностью взимания со стороны арендной платы.

Очевидно, что при таком подходе законодателя земельные участки становятся предметом возмездных предпринимательских сделок, по которым происходит изменение субъектного состава в обязательстве в ущерб интересам лиц, вкладывающим денежные средства в долевое строительство объектов недвижимости. На рынке появляется множество посредников, которые, не имея фактической заинтересованности в строительстве, получают прибыль лишь от продажи имущественного права пользования земельными участками, предоставленными в аренду. Это неизбежно ведет к необоснованному увеличению цены на вновь создаваемые объекты долевого строительства.

Существует несколько вариантов решения данной проблемы: законодательно запретить в данном случае субаренду (или ввести обязательность получения согласия на это органа публичной власти); вернуть лицензирование строительной деятельности. Данные варианты не очень согласуются с рыночной экономикой и не дадут эффекта. Выход специалистам-практикам видится в развитии системы саморегулируемых организаций-застройщиков и совершенствовании антимонопольного законодательства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ершов О.Г. О предоставлении застройщикам земельных участков под строительство // Право и экономика. 2007. N 4. С. 90 - 93.

 

В заключение данного вопроса заметим, что подобная градостроительная стратегия комплексного освоения территории набирает силу не только в России, но и на всем постсоветском пространстве. Так, в Республике Молдова предлагается построить город-спутник на землях села Бачой в 2 км от Кишинева и 3 км от аэропорта. Он займет территорию 133 га и рассчитан на 36 тыс. жителей. Кроме современных жилых многоэтажных домов будет создана полная городская инфраструктура: магазины, детские сады, школы, офисы, больницы, спортивные сооружения, игровые площадки, культовые сооружения. Территория "нью-тауна" будет разделена на первичные ячейки по 6 тыс. жителей для более удобного проживания и доступа к сфере услуг. Город будет полностью обеспечен инженерными коммуникациями <1>.

--------------------------------

<1> См.: Глазова Т. На арбузных плантациях вырастет город-сателлит // http://forum.md/Discuss.aspx?id=695283.

 

Такова общая теория предоставления земельных участков для строительства на торгах. Обратимся к пока нерешенным практическим проблемам.

1. Законодательные требования об обязательности проведения торгов при предоставлении земельных участков для жилищного строительства (в том числе комплексного освоения земельных участков в целях жилищного строительства) нередко приводят на практике к формализму их проведения, попыткам должностных лиц органов местного самоуправления вложить в новую форму (торги) старое привычное содержание (коррупционные схемы по предоставлению земельных участков по процедуре предварительного согласования места размещения объекта). Типичным примером такой "подмены" явилось проведение в августе 2008 года администрацией г. Волгограда в пожарном порядке четырех земельных аукционов, которые, однако, не состоялись, поскольку администрацией не были определены технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения (по причине отсутствия в этом месте самих сетей). Другими словами, земельные участки были вынесены на торги несформированными. Это означало, что выигравшие торги лица будут вынуждены обратиться в администрацию города для определения таких условий, что повлечет их хождения по привычному кругу предварительного согласования места размещения объекта.

Более грубого нарушения требований закона трудно придумать. Именно поэтому в торгах предприниматели не приняли активного участия, а на участок площадью 70 га по улице Родниковой в Советском районе по этой причине вообще не было подано ни одной заявки. Противозаконность подобного подхода со стороны муниципальных чиновников прямо вытекает из норм действующего законодательства, в том числе:

а) согласно п. 4 ст. 30 ЗК РФ, предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется после проведения работ по формированию земельного участка: осуществления государственного кадастрового учета такого земельного участка; определения разрешенного использования земельного участка; определения технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за такое подключение; принятия решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или о предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов); публикации сообщения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов). Следовательно, только после выполнения указанных условий появляется сама возможность непосредственного проведения торгов;

б) в соответствии с ч. 9 ст. 48 ГрадК РФ "орган местного самоуправления не позднее чем за тридцать дней до дня проведения соответствующих торгов... предоставляет заинтересованным лицам технические условия присоединения к сетям инженерно-технического обеспечения, предусматривающие максимальную нагрузку, срок подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, срок действия технических условий, информацию о плате за подключение, а также о плате за технологическое присоединение к электрическим сетям".

2. В Постановлении КС РФ от 14 апреля 2008 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобами ряда граждан" абзац второй ст. 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" был признан не соответствующим Конституции РФ. До недавнего времени названный Закон разрешал регистрацию (прописку) в жилом доме на дачном участке, а на садовом - запрещал. Конституционный Суд РФ уравнял в правах садоводов и дачников. С момента вступления в силу названного Постановления граждане для регистрации в жилом доме на садовом участке вправе обратиться в суд общей юрисдикции по месту нахождения дома с заявлением об установлении юридического факта о признании его пригодным для постоянного проживания. Однако такая регистрация возможна только в дачных или садовых домах, расположенных в пределах населенного пункта (следовательно, сами заявители, садовый домик которых находится в пригороде Краснодара, от выигранного дела ничего не получили).

Указанное решение Конституционного Суда РФ означает, что теперь на любом дачном или садовом участке в границах населенного пункта можно построить жилой дом и зарегистрироваться (прописаться) там как по основному месту жительства. Соответственно гражданин получает земельный участок, обладающий всеми признаками участка для индивидуального жилищного строительства, по льготной процедуре. Это повлечет, с одной стороны, массовый спрос на садовые земельные участки (особенно в Подмосковье) и рост цен на них; различного рода коррупционные схемы, направленные на признание пригородных садовых и дачных массивов поселками (населенными пунктами); массовое предоставление незастроенных территорий населенных пунктов не под индивидуальное жилищное строительство (коттеджные поселки), а для "садоводства".

Более того, в ст. 33 ЗК РФ предусматриваются предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность, в том числе для ведения садоводства, дачного строительства и индивидуального жилищного строительства. Однако никаких предельных размеров для предоставления в этих целях земельных участков в аренду земельное законодательство не устанавливает. (Такие предельные размеры должны быть установлены градостроительными регламентами - содержательной частью муниципального правового акта - правил землепользования и застройки. Но такие акты мало где приняты, и саботаж их разработки местными чиновниками - тема отдельного исследования.) Принципиально важным же здесь является то, что под такое "садоводство" могут быть предоставлены в аренду земельные участки размером 20 - 25 соток и более. После строительства на них "садовых домиков" (коттеджей) гражданин имеет право выкупить такой участок в собственность по фиксированной цене в порядке ст. 36 ЗК РФ. Причем в свете дела Т.В. Близинской, когда Конституционный Суд РФ разъяснил недопустимость уменьшения приватизируемого гражданином земельного участка, выкупаемый участок также нельзя будет уменьшить по размеру. Следовательно, в рамках такой схемы никакие торги не нужны, и даже рассмотренная выше проблема земельного рейдерства здесь не помеха. Выход из этой ситуации видится один: распространить правила ст. 33 ЗК РФ о предельных размерах земельных участков не только на случаи их первичного предоставления из публичной собственности в частную, но и на случаи аренды. Пока же подобные нормы вынуждены принимать органы местного самоуправления, выходя тем самым за пределы своей компетенции <1>.

--------------------------------

<1> См., например: п. 3.1 решения Великолукской городской Думы от 27 сентября 2006 г. N 75 "Об утверждении Положения о порядке предоставления земельных участков на территории муниципального образования "Город Великие Луки".

 

Частным фрагментом описанной выше проблемы является тот факт, что согласно п. 2.2 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ "собственники зданий, строений, сооружений вправе приобрести в собственность находящиеся у них на праве аренды земельные участки независимо от того, когда был заключен договор аренды этих земельных участков - до или после дня вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации". Заметим, что "объекты незавершенного строительства" (как в п. 1 ст. 130 ГК РФ, перечисляющем в том числе недвижимые вещи) в данном случае не упоминаются, и потому такая процедура выкупа возможна лишь в отношении достроенного дома.

Более локальным аспектом данной проблемы является отсутствие в земельном законодательстве ограничений по количеству земельных участков, которые гражданин может получить для индивидуального жилищного строительства. Другими словами, гражданин может получить в аренду без проведения торгов несколько земельных участков для индивидуального жилищного строительства, построить жилые дома, приватизировать такие участки и продать единый объект недвижимости в целом. При этом он не обязан регистрироваться в качестве индивидуального предпринимателя. Справедливость такого подхода (а точнее, отсутствия для него законодательных ограничений) вызывает у нас ряд сомнений. Причем дело тут не в том, что гражданин получит от этой операции некий доход, а в ограниченности земельных ресурсов любого населенного пункта и возможности создания условий для коррупции. Следовательно, предлагаем закрепить в ЗК РФ норму, допускающую получение в аренду без торгов только одного земельного участка для индивидуального жилищного строительства (на торгах - без каких-либо ограничений). Данная мера позволит создать дополнительные гарантии реализации прав на земельные участки для мало- и среднеобеспеченных категорий городского населения.

3. В декабре 2004 года в ЗК РФ были внесены изменения, предписывавшие органам публичной власти с 1 октября 2005 г. предоставлять земельные участки для жилищного (многоквартирного) строительства только на открытых аукционах. У этой меры сразу же появились сторонники и противники.

Противники данной реформы заявляли, что проведение торгов увеличивает стоимость земельного участка и ведет к удорожанию стоимости всего строительства, ложась дополнительным бременем на граждан-дольщиков. В свою очередь, это затрудняет доступ граждан к приобретению жилья в рамках национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России". "Радикальные" противники реформы требуют отмены торгов вообще, а "умеренные" предлагают заменить аукционы конкурсами <1> (умалчивая при этом о существующей практике побед на таких конкурсах дружественных местной администрации лиц). Представители алтайских застройщиков даже уверяли, что за 2005 - 2008 гг. в Алтайском крае проведено всего четыре аукциона и из-за отсутствия земельных участков застройщики сегодня не проектируют жилье на 2009 и 2010 годы. Их предложения, по сути, сводятся к тому, чтобы разрешить субъектам Российской Федерации принимать свои, отличные от федеральных, правила, позволяющие отменить аукционы и вернуться к старой схеме предварительного согласования места размещения объекта <2>.

--------------------------------

<1> См.: Клименко О.А. Отдельные проблемные вопросы действующего земельного законодательства // http://www.sfr.krd.ru.

<2> См.: Иконникова Я. Земля - застройщикам // Российская газета. 2008. 27 марта.

 

Действительно, во всех этих рассуждениях присутствует определенная доля как правды, так и лукавства. Дело в том, что в рамках отработанных в 1990-х годах коррупционных схем при проведении процедуры предварительного согласования места размещения объекта относительно небольшие суммы переходили от организаций-застройщиков муниципальным чиновникам за подписание необходимых документов и согласований.

При проведении же торгов (когда участок уже сформирован местной администрацией) расходы на получение участка действительно увеличатся. Однако вырученные в ходе торгов суммы поступят в местный бюджет. В настоящий момент они "растворяются" в общебюджетных доходах местного бюджета, хотя уже давно назрела необходимость изменения бюджетного законодательства и создания целевого бюджетного фонда, позволяющего расходовать полученные средства на формирование новых земельных участков (например, под многоквартирными домами - в целях увеличения поступлений в местный бюджет от взимания земельного налога) и проведение торгов.

Но даже при сегодняшней ситуации включения вырученных средств в состав местного бюджета на общебюджетные нужды такие денежные суммы могут использоваться на социальные программы, озеленение, благоустройство территорий и иные расходные статьи местного бюджета. Другими словами, данные средства будут так или иначе использованы в интересах населения муниципального образования, а не потребления отдельного чиновника.

Данный подход вполне корреспондирует и с предложениями Президента РФ Д.А. Медведева, объявившего о создании национального плана действий против коррупции. Необходимость такой меры объясняется тем, что борьба с коррупцией требует не точечных мер, а целого их комплекса. Поэтому, как отмечал в одном из своих выступлений Д.А. Медведев, "речь идет об атмосфере в обществе: мы должны создать антикоррупционный стандарт поведения. Без этого ничего не выйдет" <1>. Думается, что рассматриваемая реформа является одним из самых серьезных ударов по коррупции в сфере земельных и градостроительных отношений.

--------------------------------

<1> http://www.lenta.ru/news/2008/05/19/corrupt/

 

4. Изложенный выше тезис как нельзя лучше подтверждают материалы правоприменительной практики. Так, по сведениям Генеральной прокуратуры РФ, в стране повсеместно игнорируются требования Земельного кодекса РФ об обязательном проведении аукционов по продаже земельных участков либо права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства. В некоторых регионах (Волгоградской, Курганской, Омской и Рязанской областях) земельные участки после вступления в силу изменений в ЗК РФ на аукционах вообще не продавались. В Астраханской, Владимирской, Московской, Новгородской, Саратовской, Тульской, Ярославской областях, Чувашской Республике, Республиках Ингушетия и Тыва, Пермском крае и других регионах имели место факты продажи земельных участков для строительства без аукционов.

Органами прокуратуры Новосибирской области по фактам предоставления земельных участков для строительства без аукционов главам органов местного самоуправления внесено 53 представления и объявлено 11 предостережений о недопустимости нарушений законодательства. Прокуратурой Саратовской области в 2006 году в арбитражный суд области направлено шесть заявлений о признании недействительными постановлений главы администрации г. Саратова о необоснованном предварительном согласовании места размещения объекта и предоставлении земельных участков без проведения аукциона.

По протесту прокурора г. Новороссийска Краснодарского края отменено незаконное постановление главы администрации города, согласно которому без проведения аукциона и без учета мнения населения ООО "Выбор" был предоставлен земельный участок для строительства комплекса многоквартирных жилых домов. Прокуратурой Елизовского района Камчатской области принесен протест на Постановление и.о. главы районного муниципального образования от 3 октября 2005 г. N 1050 о предоставлении жилищно-строительному кооперативу земельного участка на праве аренды сроком до 01.09.2006 для его комплексного освоения в целях жилищного строительства без проведения аукциона.

Значительная часть нарушений установлена при организации и проведении аукционов. В извещениях об аукционах не всегда содержится необходимая информация. Сведения о их проведении не публикуются в печати. В нарушение п. 3 ст. 30.1 ЗК РФ органами местного самоуправления Республики Адыгеи, например, даже не определены печатные издания, в которых должны быть опубликованы уведомления о предстоящем аукционе. Из девяти муниципальных районов республики печатный орган определен лишь в двух.

Протоколы о признании претендентов участниками аукционов и о их результатах оформляются ненадлежащим образом. Допускаются и другие нарушения порядка их проведения (Республики Карелия, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Хакасия, Кабардино-Балкарская, Удмуртская; Алтайский, Краснодарский и Пермский края; Белгородская, Владимирская, Волгоградская, Новосибирская, Новгородская, Оренбургская, Орловская, Псковская, Тамбовская, Читинская области и другие регионы).

Все это может привести к признанию итогов аукционов недействительными. Прокуратурой Челябинской области направлено в арбитражный суд девять исковых заявлений о признании недействительными сделок по продаже на аукционе земельных участков, расположенных в водоохранной зоне, ввиду нарушения порядка и условий их предоставления. В Калининградской области арбитражным судом рассматривается заявление ЖСК "Инициатива плюс" о признании недействительными результатов аукциона в части продажи иным организациям земельных участков, на которые ранее кооперативу были выданы акты их выбора.

Накануне вступления в силу с 1 октября 2005 г. изменений в ЗК РФ, четко устанавливающих обязательность проведения аукционов по продаже земельных участков или права их аренды для жилищного строительства, органами местного самоуправления в соответствии с ранее действовавшим законодательством было принято значительное количество решений о предварительном согласовании места размещения объекта. Это впоследствии дало возможность предоставлять указанные земельные участки без проведения аукционов.

Так, в Новосибирске по состоянию на 1 октября 2005 г. было издано 198 распоряжений мэра о предварительном согласовании выбора земельного участка под жилищное строительство. Причем массовый характер издание таких актов приняло 29 и 30 сентября 2005 г. В отношении ряда строительных фирм приняты решения о предварительном согласовании нескольких земельных участков для строительства (площадь некоторых превышала 10 га). Аналогичная ситуация имела место в Омске, где с 22 по 30 сентября 2005 г. было предоставлено несколько десятков земельных участков без торгов. В настоящее время прокурорам названных регионов поручено дополнительно разобраться в данном вопросе и при наличии оснований внести документы прокурорского реагирования.

Негативное влияние на состояние законности в рассматриваемой области оказывают действия чиновников по созданию препятствий гражданам и юридическим лицам в получении земельных участков для строительства. Именно с целью предупреждения и пресечения фактов нарушений хозяйствующих субъектов Генеральным прокурором РФ 17 августа 2005 г. издан Приказ N 29 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав субъектов предпринимательской деятельности".

Прокурорские проверки показали, что заявки претендентов на получение земельных участков для строительства жилья рассматриваются с нарушением установленных сроков; не проводится инженерное обустройство территорий, предназначенных для жилищного строительства; застройщикам не предоставляются льготы по налогообложению. Население не информируется о передаче земельных участков в аренду. Имеются случаи необоснованного расширения перечня документов, предоставляемых заявителем для участия в аукционе. Такие нарушения выявлены в Архангельской, Волгоградской, Мурманской, Новосибирской, Оренбургской, Орловской, Псковской, Тамбовской, Челябинской областях, Кабардино-Балкарской Республике, Алтайском, Пермском, Ставропольском краях <1>.

--------------------------------

<1> Генеральная прокуратура Российской Федерации. Справка об итогах проверки исполнения законодательства, регламентирующего предоставление земельных участков для жилищного строительства, их использование и осуществление на них строительства // http://www.rost.ru/official/2006/04/030000_2836.shtml.

 

5. На фоне приведенных выше массовых коррупционных нарушений земельного законодательства начиная с 2008 года можно фиксировать уникальную для России новую тенденцию - расширение сферы действия добровольных аукционов по продаже земельных участков. Как мы уже отмечали выше, в обязательном порядке аукционы проводятся только для жилищного строительства и проводят их в основном органы местного самоуправления. В рамках же новой земельной политики проводятся аукционы по продаже федеральных земель, что является наглядным призывом региональным и местным властям о расширении такой добровольной сферы на своем уровне.

Приведем лишь несколько весьма показательных иллюстраций выдвинутому тезису. Так, 27 мая 2008 г. состоялся аукцион по продаже недвижимости Минобороны России на Рублевском шоссе и Левобережной улице Москвы. Как сообщило РИА "Новости", на продажу выставлялся комплекс высвобождаемого недвижимого военного имущества - сооружения военного городка, расположенного на Рублевском шоссе, дом 151, на улице Левобережная, дом 6 а, и земельный участок площадью 28,403 тыс. кв. м. Начальная цена первого лота составляла 1,140 млрд. руб., второго - 2,596 млрд. руб. Организатором был Российский фонд федерального имущества <1>. В итоге Министерство обороны РФ получило около 4 млрд. руб., пообещав выставить на торги еще 50 земельных участков, закрепленных за ним.

--------------------------------

<1> http://www.g2p.ru/publications/index.php?opn=52204&part=1

 

Другой вариант таких добровольных аукционов предложили депутаты Законодательного Собрания Ростовской области. В июне 2008 года они утвердили Порядок проведения конкурсов по передаче в аренду земельных участков для размещения игорной зоны "Азов-Сити", причем на первом этапе освоения игорной зоны планируется выставить на торги несколько лотов общей площадью 24 га. В целях создания условий для освоения игорной зоны запланирована прокладка автомобильных дорог и коммуникаций <1>.

--------------------------------

<1> См.: Поволоцкая И. Игорная зона распродается // Российская газета. 2008. 10 июня.

 

Расширяется действие гражданско-правового механизма приобретения других природных ресурсов. Так, в конце декабря 2007 года по результатам торгов были переданы в аренду лесные участки общей площадью 990 га в Подмосковье, в районе Рублевки и Истринского водохранилища. Правда, выручка с торгов составила незначительную сумму - 122 млн. руб., и было начато расследование <1>.

--------------------------------

<1> См.: Грицюк М. Отменят ли рублевские торги? // Там же. 10 апреля.

 

Наконец, весьма интересным является новый технический подход к рассматриваемому вопросу - проведение интерактивных торгов. Так, в марте 2008 года в Калининграде прошли торги, в которых виртуально (в помощью технической аппаратуры и сети Интернет) принимали участие предприниматели Москвы, Санкт-Петербурга и Калининграда. На аукцион были выставлены земельные участки под застройку жилыми многоквартирными домами в инвестиционно привлекательных районах Калининграда. В результате начальная цена была превышена в семь раз <1>. Указанные тенденции еще ждут своего дальнейшего исследования и осмысления. Однако очевидно, что проникновение гражданско-правовых механизмов в земельные отношения позволяет говорить о начале нового этапа земельной реформы.

--------------------------------

<1> См.: Башканова В. Москва устроила торги в Калининграде // Там же. 23 марта.

 

Проведенное исследование позволяет сформулировать ряд выводов.

1. Изучение процедуры торгов по продаже земельных участков для строительства показывает, что по отношению к общей процедуре проведения торгов по ГК РФ правовое регулирование земельных торгов содержит ряд специальных правил: земельный участок императивно предоставляется по итогам открытых аукционов только для жилищного строительства и комплексного освоения территории в целях жилищного строительства. Для всех остальных видов строительства законодатель оставляет органам публичной власти возможность выбора: проводить торги в любой форме (открытый или закрытый аукцион, конкурс) либо предоставлять участки в аренду по процедуре предварительного согласования места размещения объекта. В большинстве случаев органы публичной власти выбирают последний вариант.

2. По итогам конкурса или аукциона земельные участки могут быть переданы только в собственность либо в аренду. Возможность или обязательность проведения посредством торгов иных сделок с земельными участками ГК РФ и ЗК РФ не предусматривают. Выставляемые на торги земельные участки по своему целевому назначению и разрешенному использованию могут быть предназначены как для предпринимательских (строительство магазина), так и для потребительских (индивидуальное жилищное строительство) целей.

3. Новейшей тенденцией гражданско-правового регулирования процедуры земельных торгов является расширение сферы их применения, а также установление определенного сочетания императивных и диспозитивных норм, регламентирующих такие торги. Если с 1 октября 2005 г. открытые аукционы стали обязательны для предоставления земельного участка для жилищного строительства, то впоследствии органам местного самоуправления диспозитивно разрешили предоставлять земельные участки для комплексного освоения в целях жилищного строительства и по договору о развитии застроенной территории (причем оба последних варианта оставлены на их усмотрение).

4. Нуждается в дальнейшем исследовании юридическая природа договора о развитии застроенных территорий, обладающая рядом признаков договора строительного подряда, но имеющая и ряд существенных отличий.

 

§ 3. ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ЦЕЛЕЙ,

НЕ СВЯЗАННЫХ СО СТРОИТЕЛЬСТВОМ

 

Земельное законодательство советского периода и первых лет реформ проводило четкую классификацию целей предоставления земельных участков, различая предоставление земель "для нужд сельского хозяйства" и "для несельскохозяйственных нужд" (статьи 15 - 16 ЗК РСФСР 1970 года).

Действующий ЗК РФ (ст. 30) отошел от этого подхода, различая две процедуры предоставления земельных участков из государственной или муниципальной собственности в частную: для строительства (с предварительным согласованием места размещения объекта либо без предварительного согласования), а также для целей, не связанных со строительством.

Провести исчерпывающую классификацию целей, не связанных со строительством, затруднительно ввиду их большого разнообразия. Вместе с тем заметим, что цели, не связанные со строительством, присутствуют в рамках всех категорий земель (кроме земель запаса, которые не предоставляются никому и ни для каких целей). Соответственно выглядит это так:

1) земли сельскохозяйственного назначения. Включают две составные части (субкатегории): сельскохозяйственные угодья и несельскохозяйственные угодья. Любое разрешенное использование сельскохозяйственных угодий - это и есть "цели, не связанные со строительством". На несельскохозяйственных угодьях могут возводиться отдельные здания, строения, сооружения, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Кроме того, в составе данной субкатегории внутрихозяйственные дороги, коммуникации, лесные насаждения и т.д.

Следовательно, большая часть категории земель сельскохозяйственного назначения - это типичный пример "целей, не связанных со строительством". Порядок их предоставления в собственность гражданам и юридическим лицам из публичной собственности на торгах либо без проведения таковых предусмотрен Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов. Большая часть площади земель населенных пунктов предназначена для различных видов застройки: жилой, общественно-деловой, промышленной и т.д. В то же время на территории практически любого населенного пункта существуют рекреационные зоны, земли общего пользования, городские леса, особо охраняемые природные территории и т.д., т.е. территории, по определению не подлежащие застройке <1>;

--------------------------------

<1> Об особенностях градостроительного зонирования и землепользования в отдельных территориальных зонах см. подробнее: Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности. М., 2008. С. 325 - 385.

 

3) земли промышленности и иного специального назначения. В составе данной категории земель четко различаются семь субкатегорий: земли промышленности; земли энергетики; земли транспорта; земли связи, радиовещания, телевидения, информатики; земли для обеспечения космической деятельности; земли обороны и безопасности; земли иного специального назначения. В рамках указанных субкатегорий различается степень доминирования строительного и не строительного использования территории: если земли промышленности практически полностью предназначены для застройки, то, например, земли обороны и безопасности по большей части не застроены (военные полигоны). Различна и оборотоспособность земель в составе разных субкатегорий, а также возможность их предоставления гражданам и юридическим лицам для "целей, не связанных со строительством". Не пытаясь в подробностях анализировать правовой режим данной категории земель (поскольку это уже сделано в трудах А.С. Трифонова) <1>, обратим внимание лишь на один аспект данной проблемы: земельные участки из состава земель транспорта, лесной промышленности и т.д. могут предоставляться гражданам для ведения сельскохозяйственного производства в безвозмездное срочное пользование как служебные земельные наделы;

--------------------------------

<1> См.: Трифонов А.С. Правовой режим земель промышленности. М., 2007.

 

4) земли особо охраняемых территорий и объектов. В большинстве своем на их территории любая застройка запрещена. Есть и исключения из данного правила. Например, в границах национального парка может быть выделена зона обслуживания посетителей, разрешенное использование которой предполагает размещение "мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей" (п. 1 ст. 15 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях") <1>. Но подобные исключения лишь подтверждают правило - большая часть этой категории земель используется "для целей, не связанных со строительством";

--------------------------------

<1> См. также: Кузнецов Д. О новеллах законодательства, регулирующего предоставление земельных участков в национальных парках // Хозяйство и право. 2007. N 6. С. 65 - 67.

 

5) земли лесного фонда. На этих землях согласно статьям 13, 14 ЛК РФ допускается строительство объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры (лесных складов, объектов переработки заготовленной древесины и т.д.). Кроме того, ст. 21 ЛК РФ устанавливает, что строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда допускаются для: осуществления работ по геологическому изучению недр; разработки месторождений полезных ископаемых; использования водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов; использования линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов; переработки древесины и иных лесных ресурсов; осуществления рекреационной деятельности; осуществления религиозной деятельности. Строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях иных категорий, на которых расположены леса, допускаются в случаях, определенных другими федеральными законами в соответствии с целевым назначением этих земель.

Вместе с тем практика ведения лесного хозяйства показывает второстепенность (с точки зрения занимаемой площади) таких объектов, а следовательно, основное целевое назначение земель лесного фонда - это "цели, не связанные со строительством";

6) земли водного фонда. В составе земель водного фонда выделяется две субкатегории: земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, и земли, занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах (ст. 102 ЗК РФ). Следовательно, на землях водного фонда допускается строительство гидротехнических и иных объектов, но процент застройки данной категории земель невелик. Основное разрешенное использование земель данной категории предполагается "в целях, не связанных со строительством". Так, например, ст. 37 ВК РФ указывает следующие цели водопользования: обеспечение питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сброс сточных вод и (или) дренажных вод, производство электрической энергии, сплав древесины и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Дмитриев В.В. Предоставление земельных участков и лесов в водоохранных зонах: новая редакция Водного кодекса РФ // Право и экономика. 2007. N 5. С. 72 - 76; Он же. Проблемы судебной практики о предоставлении земельных участков и лесов в водоохранных зонах // Хозяйство и право. 2007. N 12. С. 58 - 63; Мазуров А.В. Земля в водоохранных зонах // Гражданин и право. 2007. N 9. С. 12 - 15.

 

Проведенный анализ позволяет сформулировать вывод о том, что указанные в ст. 34 ЗК РФ "цели, не связанные со строительством" можно понимать в широком и узком смысле. Если понимать эти цели в узком смысле (как это делается в большинстве комментариев к ЗК РФ) <1>, то это - ведение сельскохозяйственного производства и отдельные виды разрешенного использования земельных участков в границах категории земель населенных пунктов, а упомянутые в ст. 34 ЗК РФ нормативные правовые акты - это в основном акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

--------------------------------

<1> См., например: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с образцами правовых документов / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2008. С. 171 - 176; Комментарий к Земельному кодексу / Рук. авт. кол. М.В. Бархатов. М.: Юрайт-Издат, 2002. С. 228.

 

В широком смысле под "целями, не связанными со строительством" следует понимать ведение сельскохозяйственного производства, лесопользование, водопользование, создание особо охраняемых территорий и объектов, размещение транспортных и иных специальных объектов, использование земель населенных пунктов в рекреационных и иных целях.

Руководствуясь таким буквальным толкованием ст. 34 ЗК РФ, попробуем исследовать ее текст более подробно. Согласно данной статье при предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких участков. Для этого указанные органы обязаны: принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений; уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган; обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

Такие федеральные нормативные правовые акты действительно приняты <1>. Вместе с тем в отношении земель, предназначенных для целей, не связанных со строительством, отсутствует четкая гражданско-правовая законодательная концепция их предоставления из публичной собственности в частную.

--------------------------------

<1> Не пытаясь перечислить их все, приведем в качестве примера один из последних: Постановление Правительства РФ от 14 апреля 2008 г. N 264 "О проведении конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления промышленного рыболовства и заключении такого договора" // Российская газета. 2008. 17 апр.

 

В этом смысле, как мы уже отмечали выше, в отношении целей строительства законодательный подход более четкий и развернутый. Так, действует Градостроительный кодекс РФ, регламентирующий ряд соответствующих процедур; Земельный кодекс РФ посвящает специальные статьи порядку проведения торгов по предоставлению публичных земель в частную собственность для жилищного и иного строительства.

Несмотря на то что по занимаемой площади земельные участки, используемые (либо предназначенные для использования) в целях, не связанных со строительством, занимают более 90% территории Российской Федерации, до сих пор отсутствует какая-либо общая концепция их использования (таковые есть лишь отдельно по лесам, отдельно по водам, отдельно по сельскохозяйственным угодьям и т.д.); нормативно-правовое обеспечение этих целей носит нескоординированный характер и осуществляется довольно противоречивыми актами различной отраслевой и иерархической принадлежности; общее понимание этого направления земельной политики государства представлено лишь ст. 34 ЗК РФ, сконструированной, как мы покажем далее, не самым удачным образом с точки зрения юридической техники.

Отсюда вытекает, что в законодательстве, научной доктрине и правоприменительной практике нет единого понимания гражданско-правовых особенностей предоставления данных земель в частную собственность из собственности публичной, равно как и перспективных планов этой политики.

Данная проблема имеет как теоретический, так и практический аспект. В первом смысле нужно обозначить рамочный подход, в котором, по нашему глубокому убеждению, необходимо прописать более широкое применение аукционов как способа отчуждения государственной и муниципальной собственности в частную собственность. Такое решение встретит неизбежное противодействие различных оппозиционных политических сил и части населения, обычно аргументирующих свою позицию тем, что "иностранцы и олигархи все скупят". Не вдаваясь в серьезные криминологические аспекты этой дискуссии, все же заметим, что "потенциальные враги" и так уже купили все те земельные и иные ресурсы, какие посчитали нужными.

В нашем же предложении речь идет лишь о том, что при прозрачных, гражданско-правовых процедурах предоставления земельных участков (равно как и других природных ресурсов) из публичной собственности в частную будет происходить пополнение бюджета, а не кармана отдельного чиновника, осуществляющего распределение земельных ресурсов в административном порядке. Итогом же обсуждения новой доктрины распоряжения земельными участками для целей, не связанных со строительством, может явиться концепция развития земельного законодательства, посвященная целиком рассматриваемой проблеме либо включающая соответствующий раздел.

С практической точки зрения необходимо принятие федерального закона, определяющего единые гражданско-правовые процедуры предоставления земельных участков на торгах для целей, не связанных со строительством. При этом существующая нормотворческая роль государственных и муниципальных органов по этому вопросу не исчезнет, поскольку будут заданы рамочные условия реализации указанной концепции, которые региональные и муниципальные органы власти смогут конкретизировать и развивать.

В настоящий момент подобное нормотворчество существует в незначительной части субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Среди актов субъектов Российской Федерации следует упомянуть Постановление Правительства Мурманской области от 22 июня 2006 г. N 244-ПП/6 "О порядке предоставления гражданам земельных участков для целей, не связанных со строительством"; Порядок предоставления земельных участков, находящихся в собственности Брянской области, для целей, не связанных со строительством (утв. Постановлением администрации Брянской области от 19 июля 2007 г. N 558); Постановление губернатора Иркутской области от 25 июля 2003 г. N 427-п "Об утверждении Временного положения о предоставлении гражданам земельных участков, находящихся в областной государственной собственности, для целей, не связанных со строительством" и т.д.

В муниципальных образованиях нормативные правовые акты, регламентирующие предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством, приняты, например, в городах Дзержинске, Казани, Кирове, Омске, Томске, Белгороде, Надеждинском муниципальном районе Приморского края, Ленинском муниципальном районе Волгоградской области. Однако в большинстве муниципальных образований (особенно муниципальных районах) такие правовые акты все еще не приняты. Между тем их отсутствие снижает прозрачность и эффективность муниципального управления земельными ресурсами и создает условия для коррупции.

Анализ существующих нормативных актов по рассматриваемому вопросу и практики их применения позволяет выделить ряд подходов к регулированию соответствующих процедур и сформулировать рекомендации для подготовки предложенного нами выше рамочного документа, регламентирующего общие концептуальные подходы к определению правового режима земельных участков, предоставленных (либо предназначенных) для целей, не связанных со строительством, включая особенности гражданско-правового режима их предоставления из публичной собственности в частную:

1) сформулированные в п. 1 ст. 34 ЗК РФ принципы носят оценочный характер и могут по-разному восприниматься депутатами представительных органов государственной власти и местного самоуправления, утверждающих соответствующие положения о порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством. Однако очевидно, что основанные на этих принципах критерии должны отличаться четкостью и недвусмысленностью понимания. Поэтому первым шагом для реализации данной процедуры должно явиться размещение в СМИ или на сайтах муниципальных образований информации о наличии участков с указанием их разрешенного использования, процедуры предоставления (на торгах или без торгов) и т.д.

Как отмечалось в судебной практике, отсутствие правового регулирования порядка предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, не может являться основанием для расторжения (не по инициативе арендатора) договора аренды земельного участка для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства. Ссылка же на нарушение ст. 34 ЗК РФ в части несоблюдения принципов публичности, открытости и прозрачности предоставления участков не может быть принята во внимание, так как обязанность обеспечить их соблюдение лежит на исполнительных органах государственной власти и органах местного самоуправления и не может быть возложена на арендатора, выполнившего все предъявленные требования.

 

Так, Постановлением администрации города Майкопа от 4 сентября 2002 г. N 722 гражданке А. было разрешено организовать крестьянское (фермерское) хозяйство "Зеленый луг", для чего ей предоставлялся в аренду сроком на 49 лет земельный участок площадью 11 га из фонда перераспределения земель возле хутора Гавердовского. Распоряжением от 27 ноября 2002 г. N 3534-р администрацией внесены изменения в Постановление N 722 в части уточнения площади земельного участка, размер которого определен в 6,8465 га.

4 декабря 2002 г. администрацией города Майкопа (арендодателем) и главой крестьянского хозяйства (арендатором) подписан договор аренды указанного земельного участка. Договор был зарегистрирован 17 декабря 2002 г. Майкопским филиалом Учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Впоследствии Комитет по управлению имуществом муниципального образования "Город Майкоп" обратился в Арбитражный суд Республики Адыгея с иском к крестьянскому (фермерскому) хозяйству "Зеленый луг" о признании недействительным указанного договора аренды земельного участка, заключенного между администрацией города Майкопа и крестьянским хозяйством.

Признавая договор аренды недействительным, суды первой и кассационной инстанций указали на нарушение ст. 34 ЗК РФ в части несоблюдения принципов публичности, открытости и прозрачности предоставления земельных участков: обеспечения заблаговременной публикации о предоставлении земельного участка в аренду крестьянскому хозяйству, проведения торгов или конкурса по реализации права на заключение договора аренды указанного земельного участка. Суд апелляционной инстанции, отказывая в удовлетворении иска, пришел к выводу о том, что обязанность соблюдения требования по обеспечению принципов публичности и открытости при предоставлении в аренду земельных участков возложена законодательством на исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а не на арендаторов.

В силу ст. 81 ЗК РФ гражданам, изъявившим желание вести крестьянское (фермерское) хозяйство, земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения предоставляются в соответствии с ЗК РФ и Федеральным законом о крестьянском (фермерском) хозяйстве. Согласно ст. 34 ЗК РФ органы государственной власти и местного самоуправления обязаны принять акт, предусматривающий процедуру и критерии предоставления земельных участков физическим и юридическим лицам, и порядок рассмотрения полученных заявок и принятия решений. В пунктах 2 - 6 данной статьи содержатся нормы об общем порядке предоставления земельных участков гражданам для целей, не связанных со строительством объектов. Закон РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" не содержал норм о порядке предоставления земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства.

Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения, установивший обязательный порядок проведения торгов или конкурса при предоставлении в аренду земель сельскохозяйственного назначения, в период предоставления спорного земельного участка еще не действовал. Постановление Совета народных депутатов города Майкопа от 21 июня 2002 г. N 359 "О правилах предоставления земельных участков в городе Майкопе", действовавшее в период предоставления спорного земельного участка гражданке А., не содержало норм, регламентировавших порядок предоставления земель крестьянским (фермерским) хозяйствам. Таким образом, порядок предоставления земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства регламентирован не был.

Между тем крестьянское хозяйство представило суду доказательства выполнения им требований администрации города Майкопа в части совершения действий по землеустройству, предписанных ему администрацией, и по оформлению документов, необходимых для передачи спорного участка в арендное пользование. При таких обстоятельствах и с учетом отсутствия в указанный период в федеральных и местных нормативных актах требований об особом порядке предоставления земель крестьянским (фермерским) хозяйствам вывод судов первой и кассационной инстанций о заключении договора аренды от 4 декабря 2002 г. с нарушением норм действующего законодательства неправомерен.

Следовательно, решение суда первой и Постановление суда кассационной инстанций вынесены с нарушением норм действующего материального законодательства и единообразия в их толковании и применении арбитражными судами, поэтому в силу п. 1 ст. 304 АПК РФ подлежат отмене. Учитывая изложенное, Президиум ВАС РФ постановил: решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 7 ноября 2005 г. по делу N А01-2023-2005-5 и Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 6 апреля 2006 г. по тому же делу отменить. Постановление суда апелляционной инстанции Арбитражного суда Республики Адыгея от 23 января 2006 г. оставить без изменения <1>;

--------------------------------

<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 26 сентября 2006 г. N 7362/06.

 

2) при разработке рамочного документа следует учитывать, что цели, не связанные со строительством, будут различаться в городских округах (городских поселениях), с одной стороны, и муниципальных районах (сельских поселениях) - с другой. Несмотря на то что границы городского округа шире, чем границы соответствующего города, в городских округах цели, не связанные со строительством, будут ориентированы на создание условий бытового, транспортного и иного жизнеобеспечения населения, в то время как в сельской местности - на ведение сельскохозяйственного производства;

3) в городских округах (городских поселениях) следует разграничивать предоставление участков в рамках рассматриваемой процедуры для предпринимательских целей (размещение временных торговых и иных необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения объектов, автостоянок, рекламных щитов и т.д.) и непредпринимательских целей (садоводство, огородничество, размещение некапитальных гаражей, организация мест отдыха и спорта и т.д.). При этом следует иметь в виду отличия огородничества от ведения садоводства и дачного хозяйства как различных видов разрешенного использования. Например, на садовом или дачном земельном участке допускается строительство жилого дома с правом регистрации и постоянного проживания в нем, в отличие от временных построек на огородных участках. Именно такой вывод об уравнивании садовых и дачных участков вытекает из Постановления КС РФ от 14 апреля 2008 г. N 7-П. Поэтому садоводство и дачное хозяйство уже предполагает строительство недвижимости;

4) в ст. 34 ЗК РФ не уточняется, о каких именно органах местного самоуправления идет речь. Между тем Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает наличие четырех видов муниципальных образований (поселения, городские округа, муниципальные районы, внутригородские территории городов федерального значения). Не разграниченными государственными землями по общему правилу распоряжаются органы местного самоуправления городов и районов (п. 10 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ), а находящимися в муниципальной собственности - органы местного самоуправления соответствующих видов муниципальных образований. Следовательно, возникает необходимость окончательного разграничения земель между муниципальными районами и поселениями, с направлением соответствующих заявлений и получением правоустанавливающих документов о государственной регистрации права муниципальной собственности указанных видов муниципальных образований. Это позволит уточнить возможности по предоставлению из муниципальной собственности земельных участков, в том числе для целей, не связанных со строительством;

5) в муниципальных районах цели, не связанные со строительством, - это преимущественно сельскохозяйственные цели. В составе категории земель сельскохозяйственного назначения (ст. 77 ЗК РФ) четко различаются два вида земель: сельскохозяйственные угодья, отличающиеся особой ценностью, и иные сельскохозяйственные земли. Следовательно, характеризуя в предлагаемой нами концепции развития земельного законодательства такие цели, необходимо разграничивать процедуры предоставления сельскохозяйственных угодий для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства (либо полевых земельных наделов для личного подсобного хозяйства), с одной стороны, и предоставления несельскохозяйственных угодий, например, для огородничества - с другой;

6) в ст. 34 ЗК РФ предусматривается необходимость отображения в государственном или муниципальном правовом акте критериев и оснований предоставления земельных участков за плату и бесплатно. При этом в силу п. 2 ст. 28 ЗК РФ "предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации". Следовательно, орган местного самоуправления не вправе сам установить дополнительный перечень лиц, которым из муниципальной собственности земельные участки предоставляются бесплатно. Вместе с тем такое ограничение права органа местного самоуправления по распоряжению муниципальной собственностью ничем не обосновано;

7) наиболее четким критерием прозрачности и публичности предоставления земельных участков в частную собственность либо в аренду из государственной или муниципальной собственности является проведение торгов. В настоящий момент данная процедура не всегда используется даже в тех случаях, когда ЗК РФ императивно предписывает ее проведение (например, для жилищного строительства в соответствии со ст. 30.1 ЗК РФ). В случаях же предоставления участков для целей, не связанных со строительством, практика (и то не всегда) исходит из того, что торги должны проводиться лишь при наличии двух и более заявлений на один земельный участок.

Признавая оптимальность процедуры торгов и ее наибольшее соответствие принципам, указанным в ст. 34 ЗК РФ, заметим, что массовое проведение торгов способно в силу своего объема парализовать всю деятельность муниципальных органов. В связи с этим представляется, что проведение торгов целесообразно лишь в случаях предоставления участков в собственность и лишь для предпринимательских целей. В остальных случаях (например, при краткосрочной аренде земельного участка для огородничества) принцип публичности может обеспечиваться информированием населения посредством размещения извещений в СМИ. В случаях, когда ЗК РФ содержит императивные нормы, касающиеся предоставления земельного участка для целей, не связанных со строительством, на торгах, орган местного самоуправления не вправе устанавливать иной порядок (например, согласно п. 1 ст. 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность на торгах (конкурсах, аукционах), за исключением некоторых случаев).

Правоприменительная практика в разных регионах (или в рамках одного субъекта Российской Федерации по различным муниципальным образованиям) по этому вопросу весьма противоречива. Так, даже в большинстве городских округов земельные участки в аренду для размещения временных объектов предоставляются без проведения торгов. В то же время есть и исключения из этого правила, предусматривающие в таких случаях проведение торгов в виде аукциона на срок до 5 лет (см. п. 1 разд. 5 Положения о порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, утвержденного Постановлением мэра г. Ростова-на-Дону от 11 октября 2006 г.).

Вопрос о необходимости четкой правовой регламентации целесообразности проведения торгов (и установления критериев этого) наиболее ярко виден на примере земель населенных пунктов и вытекает из судебной практики. Так, в составе земель населенных пунктов есть земли общего пользования, в отношении которых проведение торгов при предоставлении участка в аренду прямо не предусмотрено. Это породило следующий судебный спор.

 

ООО "Производственно-коммерческая фирма "Кокон" обратилось в Арбитражный суд Саратовской области с иском к администрации г. Саратова о признании недействительным ее Постановления от 10 ноября 1998 г. N 600-62 с изменениями и дополнениями, внесенными Постановлением от 8 января 1999 г. N 8-15.

К участию в деле в качестве третьих лиц на стороне ответчика привлечены ОАО "Элвис-Гарант" и Комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Саратова.

Решением Арбитражного суда от 16 марта 1999 г. в иске отказано со ссылкой, что указанные Постановления, которыми ОАО "Элвис-Гарант" предоставлен в аренду земельный участок, приняты в соответствии с требованиями закона.

Постановлением апелляционной инстанции от 29 апреля 1999 г. решение оставлено без изменения. При этом, отказывая в удовлетворении жалобы ООО "ПКФ "Кокон", апелляционная инстанция исходила из того, что спорный земельный участок расположен на землях общего пользования, передаче в аренду не подлежит и, следовательно, истец не имеет права на него претендовать.

В кассационной жалобе ООО "ПКФ "Кокон" просит состоявшиеся судебные акты отменить ввиду неправильного применения судами норм материального права. По мнению заявителя жалобы, судом не принято во внимание, что предоставление в аренду земельного участка ОАО "Элвис-Гарант" произведено с нарушениями ст. 12 Закона Саратовской области "О земле" и статей 53, 54 ЗК РСФСР.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, не находит оснований для ее удовлетворения. Как следует из материалов дела, администрацией г. Саратова 10 ноября 1998 г. принято Постановление N 600-62 о предоставлении ОАО "Элвис-Гарант" в аренду сроком на 10 лет земельного участка площадью 0,2932 га для размещения торговых рядов типа "Пассаж". Постановлением от 8 января 1999 г. N 8-15 в указанное Постановление внесены изменения: размер участка снижен до 0,0670 га, п. 2.1 Постановления N 600-62 дополнен абзацем следующего содержания: "Представленный проект должен обеспечить безопасный проход граждан при напряженном пешеходном движении, а также возможность организации бесперебойной работы органов пожарной охраны и санэпидемнадзора при осуществлении мероприятий в чрезвычайных ситуациях".

Оспаривая данные Постановления, истец ссылался на то, что при их принятии были нарушены его права и законные интересы, поскольку спорный земельный участок расположен между земельными участками, переданными ООО "ПКФ "Кокон"; он как потенциальный арендатор мог принять участие в конкурсе, который администрация города в соответствии с Указом Президента РФ N 1263 "О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территории городских и сельских поселений, или права их аренды" должна была провести при решении вопроса о предоставлении земли в аренду. Однако, как правомерно указали суды первой и апелляционной инстанций, Указ Президента РФ N 1263 к спорным отношениям неприменим, поскольку он касается земель, предназначенных в соответствии с градостроительной и земельной документацией под застройку.

Судами установлено, что земельный участок, переданный ОАО "Элвис-Гарант", находится на землях общего пользования.

Согласно ст. 76 ЗК РСФСР на землях общего пользования разрешается возведение капитальных строений и сооружений в соответствии с целевым назначением этих земель, а также временных сооружений облегченного типа (палатки, киоски). Поскольку для возведения строений, а также временных сооружений, если это производится не собственником земли, требуется соответствующее оформление прав на землю, в том числе при передаче ее в аренду, вывод апелляционной инстанции о недопустимости передачи земель общего пользования в аренду не соответствует закону.

Закон не предусматривает обязательного проведения конкурсов или аукционов при предоставлении в аренду земель общего пользования. В соответствии со ст. 27 ЗК РСФСР земельные участки для несельскохозяйственных нужд предоставляются по согласованию с собственником земли.

Согласно ст. 70 ЗК РСФСР все земли в пределах городской черты находятся в ведении городской администрации. Из имеющихся в деле карты и плана земельного участка, фотографий, представленных истцом, усматривается, что переданный ОАО "Элвис-Гарант" земельный участок расположен непосредственно перед уже имеющимися торговыми рядами и возведенное на нем строение не препятствует свободному проходу к ним граждан. В связи с тем что земельный участок представлен на земле, уже непосредственно используемой для торговой деятельности, нарушений ст. 76 ЗК РСФСР Судебная коллегия не усматривает.

Не могут быть приняты судом во внимание и ссылки заявителя жалобы на статьи 53, 54 ЗК РСФСР как не имеющие правового значения при рассмотрении данного спора.

Руководствуясь п. 1 ст. 175, ст. 177 АПК РФ, Судебная коллегия постановила: решение от 16 марта 1999 г. и Постановление апелляционной инстанции от 29 апреля 1999 г. Арбитражного суда Саратовской области по делу N 8573/98-17 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения <1>;

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Поволжского округа от 22 июня 1999 г. N 8573/98-17.

 

8) в ст. 34 ЗК РФ содержится не самая удачная (с точки зрения юридической техники) формулировка о том, что "органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении". Неудачность такой формулировки имеет два аспекта. Во-первых, органы публичной власти выступают в земельных правоотношениях в двух качествах - как политический суверен и как собственники соответствующих земельных участков. В первом случае мы говорим о реализации таких правомочий управления, как ведение кадастрового учета, государственного (или муниципального) земельного контроля, резервирования и т.д. Во втором случае можно говорить о реализации правомочия собственника - распоряжения федеральным, субъекта Российской Федерации или муниципальным земельным участком (либо земельным участком, находящимся в не разграниченной государственной собственности). Смешение этих двух функций в рассматриваемом контексте выглядит неудачно, поскольку речь в нем идет именно о реализации собственнических правомочий органов публичной власти.

Во-вторых, полагаем, что использование словосочетания "земельные участки, находящиеся в ведении..." органов публичной власти, - это весьма неудачная правовая конструкция. ГК РФ не знает такого вида прав на земельные участки, как ведение. С точки зрения ГК РФ ведение как вид прав на имущество может быть только в одном случае, когда речь идет о праве хозяйственного ведения как разновидности прав лиц, не являющихся собственниками. Исходя из анализа других статей ЗК РФ, столь же очевидно, что ведение не является разновидностью прав на земельные участки публично-правовых образований. На наш взгляд, это неудачная попытка реанимации правовой конструкции еще советского земельного права, действительно предусматривавшего, что, например, "все земли в пределах поселковой черты находятся в ведении поселковых советов..." (ст. 96 ЗК РСФСР 1970 года). Однако в настоящий момент, в условиях изменившегося гражданского и земельного законодательства, это выглядит ненужным архаизмом;

9) в ст. 34 ЗК РФ не указан порядок расчета цены земельного участка (кадастровая, рыночная), предоставляемого в собственность граждан и юридических лиц для целей, не связанных со строительством. На это обстоятельство уже обращалось внимание в научной юридической литературе <1>. В частности, отмечалось, что в "ст. 34 Земельного кодекса РФ, регулирующей порядок предоставления в собственность земельных участков гражданам для целей, не связанных со строительством, не указано, по какой цене в этом случае должен заключаться договор купли-продажи. Упомянутой статьей установлен заявительный порядок такого предоставления, следовательно, цена предоставленного в собственность земельного участка не должна быть случайна, как на торгах, а должна устанавливаться в соответствии с одним из видов ее стоимости либо рассчитываться другим способом, определенным в законе. Специальные правила таких расчетов в законе не содержатся, и так как законодательством предусмотрено несколько видов стоимости земли (рыночная, кадастровая, нормативная), то не ясно, по какой цене должен выкупаться земельный участок в данном случае. Принимая во внимание статьи 7 и 8 Федерального закона "Об оценочной деятельности", обязательное проведение оценки при продаже объектов оценки, принадлежащих публичным собственникам, и предположение об установлении рыночной стоимости объекта оценки, если иная не названа в законе, непосредственно регулирующем эти отношения, мы считаем, что договор купли-продажи в этой ситуации должен заключаться по его рыночной стоимости, определяемой оценщиком.

--------------------------------

<1> См.: Слепнева Н.М. Правовые проблемы предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством // Аспирантский вестник Поволжья. 2007. N 6. С. 32 - 34.

 

В связи с этим необходимо внести соответствующие изменения в ст. 34 Земельного кодекса РФ, закрепив норму об определении цены заключаемого договора купли-продажи земельных участков, предоставленных в собственность гражданам для целей, не связанных со строительством" <1>.

--------------------------------

<1> Разгельдеев Н.Т., Аверьянова Н.Н. Правовое обеспечение купли-продажи земельных участков. Саратов, 2005. С. 140 - 141.

 

Разделяя данную точку зрения, добавим, что в предлагаемой нами концепции развития земельного законодательства (либо федеральном законе) следует четко закрепить, что речь идет о кадастровой стоимости земельного участка;

10) для обеспечения подготовки информации о земельных участках, как это предписано п. 1 ст. 34 ЗК РФ, необходимо завершить кадастровый учет земель в России, провести массовое землеустройство (по итогам которого сформировать участки и подготовить их планы), а уже после этого "заблаговременно" публиковать такую информацию. Учитывая существующее состояние кадастрового учета земельных участков, объем и стоимость таких работ, можно сделать вывод, что ЗК РФ определяет стратегию деятельности органов публичной власти в этом вопросе на ближайшие десятилетия. Следовательно, в предлагаемой нами концепции должны быть предусмотрены и обеспечительные процедуры, связанные с реализацией вспомогательных (кадастровых и иных) мероприятий;

11) примечательно, что в п. 2 ст. 34 ЗК РФ упоминаются заинтересованные граждане, которые подают заявления в уполномоченный орган публичной власти. В п. 1 речь идет о гражданах и юридических лицах, для которых собирается информация о подлежащих предоставлению земельных участках. При сопоставлении п. 1 и п. 2 остается открытым вопрос, в каком порядке и в какие органы следует обращаться юридическим лицам, заинтересованным в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством. Если же понимать данную норму таким образом, что юридическому лицу предоставляется информация об участках, но не предоставляются сами участки, то, спрашивается, зачем ему эта информация;

12) говоря о процедурных вопросах, следует отметить недопустимость подхода к распространению процедуры предварительного согласования места размещения объекта, которая применяется при оформлении земельного участка для строительства, к целям, не связанным со строительством. Между тем такой подход весьма распространен на практике. Так, разд. 5 Положения о порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности на территории Котельниковского района Волгоградской области (утв. решением Котельниковского районного Совета народных депутатов от 17 августа 2007 г. N 45/261) предусматривает такую процедуру по временным объектам, очень напоминающую процедуру по капитальным объектам недвижимости. На наш взгляд, подобное "уравнивание" двух принципиально различных правовых процедур недопустимо.

Столь же недопустим подход, когда для рассматриваемых целей земельные участки предоставляются только в аренду (но не в собственность). Наиболее оптимально предусмотреть все варианты предоставления такого земельного участка: в собственность, в аренду, в постоянное (бессрочное) пользование (для указанных ст. 20 ЗК РФ лиц), в безвозмездное срочное пользование;

13) в предлагаемом нами рамочном документе следует оговорить, что не могут предоставляться в частную собственность и в долгосрочную аренду земельные участки, сформированные из земель, изъятых из оборота, ограниченных в обороте, предназначенных в соответствии с документами территориального планирования (например, генеральным планом) под застройку, из земельных участков, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, и земельных участков общего пользования, а также если площадь участка меньше размера, определенного градостроительными регламентами для различных видов разрешенного использования. Для участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется (либо в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются), такие минимальные размеры могут определяться в порядке ст. 33 ЗК РФ или нормами отвода земель для конкретных видов деятельности;

14) в предлагаемом нами рамочном документе необходимо выделить ряд разделов, в которых должны конкретизироваться особенности предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, предоставляемых из состава различных категорий земель. Предлагаем выделить следующие разделы: предоставление лесных участков; предоставление земельных участков сельскохозяйственного назначения; предоставление земельных участков из состава земель промышленности и иного специального назначения; предоставление земельных участков из состава земель особо охраняемых территорий и объектов; предоставление земельных участков населенных пунктов. В рамках каждого раздела могут выделяться соответствующие подразделы. Например, в разделе "Предоставление земельных участков сельскохозяйственного назначения" целесообразно указать особенности предоставления земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства, крестьянского (фермерского) хозяйства, огородничества, животноводства и т.д. В разделе "Предоставление земельных участков населенных пунктов" можно выделить главы, посвященные особенностям предоставления земельных участков для размещения временных объектов, автостоянок, рекреационных нужд, проведения спортивно-оздоровительных мероприятий и т.д.

При этом следует иметь в виду, что земельные участки водного фонда, т.е. занятые поверхностными водными объектами, как участки не формируются и никому не предоставляются.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы.

1. В российском земельном законодательстве, научной доктрине и правоприменительной практике отсутствует четкое понимание перечня "целей, не связанных со строительством", равно как и единой концепции их гражданско-правового режима. В предлагаемом нами рамочном документе перечисляются виды целей, не связанных со строительством, применительно к существующим категориям земель, определяются особенности гражданско-правового режима участков в каждой категории.

2. Предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством, производится в собственность, в аренду, в постоянное (бессрочное) пользование и в безвозмездное срочное пользование. Предоставление земельных участков в собственность для целей, не связанных со строительством, должно осуществляться исключительно по итогам торгов; предоставление в аренду - производиться на торгах лишь в случаях, когда земельный участок предоставляется для предпринимательских целей. Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, тротуарами, автомобильными дорогами, скверами, водоемами и другими объектами, не подлежат передаче в собственность физическим и юридическим лицам.

3. Под предпринимательскими целями предлагается считать ведение крестьянского (фермерского) хозяйства, размещение некапитальных временных строений (киосков, павильонов и т.д.), размещение автостоянок, рекламных щитов, летних кафе, открытых рынков, временных складских объектов и т.д., использование которых направлено на извлечение прибыли индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами.

4. Под непредпринимательскими целями, не связанными со строительством, в отношении граждан следует считать ведение огородничества, пчеловодства, животноводства, личного подсобного хозяйства, размещения некапитальных гаражей. Под этими же целями в отношении юридических лиц мы предлагаем считать проведение физкультурно-оздоровительных мероприятий, организацию мест массового отдыха, озеленения и благоустройства.

 

§ 4. ПРИОБРЕТЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ИЗ ПУБЛИЧНОЙ

СОБСТВЕННОСТИ ГРАЖДАНАМИ И ЮРИДИЧЕСКИМИ ЛИЦАМИ -

СОБСТВЕННИКАМИ ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ

 

Покупка гражданами и юридическими лицами в частную собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, занятых частными объектами недвижимости, является весьма распространенной цивилистической процедурой, действующей в земельном праве. Такая ее оценка основана на том, что принудительность для собственников недвижимости выкупа земельных участков в порядке ст. 36 ЗК РФ в срок до 1 января 2010 г. "не говорит о том, что данные отношения исключаются из сферы регулирования гражданского законодательства, так как ГК РФ знает случаи обязывания к заключению договора в качестве исключения из принципа свободы договора и автономии воли (статьи 426, 445 ГК РФ)" <1>.

--------------------------------

<1> Трифонов А.С. Гражданско-правовой режим земель промышленности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 14 - 15.

 

Данному выводу совершенно не противоречит и другая позиция, высказанная в юридической литературе: "Переоформление права постоянного (бессрочного) пользования на участок, застроенный частным зданием, это не банальная купля-продажа, а действие, которым должно гарантироваться конституционное право собственности на единый объект недвижимости" <1>.

--------------------------------

<1> Лазаревский А. Государственный феодализм // ЭЖ-Юрист. 2007. N 27 (июль).

 

На наш взгляд, необходимо различать два вида выкупа земельных участков: 1) из частной собственности в государственную или муниципальную (для государственных или муниципальных нужд); 2) из публичной собственности в частную гражданами и юридическими лицами, когда на этих участках расположены частные объекты недвижимости.

Из этого вытекает важный терминологический вопрос об обоснованности использования терминов "покупка", "продажа", "выкуп" по отношению к земельным участкам. Сама по себе процедура выкупа земельных участков является исторически весьма распространенной в России, где органы государственной власти уже неоднократно заставляли своих граждан платить за обрабатываемые ими же земельные участки. Первым таким случаем, напоминающим сегодняшний день, являлась реформа 1861 года, в ходе которой только после заключения выкупной сделки или выкупа земли (а это делалось лишь с разрешения помещика) крестьяне переходили в разряд собственников и переставали отбывать феодальные повинности. При этом помещики сохраняли право собственности на всю землю, однако были обязаны предоставить крестьянам так называемую усадебную оседлость, т.е. землю для дома с приусадебным участком, которую крестьяне имели право выкупить, а также полевой надел, выкуп которого мог быть осуществлен лишь с согласия помещика. Установленные размеры душевых наделов обычно были меньше, чем те, которые были в пользовании крестьян до реформы. Помещики могли "отрезать" часть земли от крестьянского надела, если он был выше нормы <1>.

--------------------------------

<1> См.: История государства и права России: Учеб. / Под ред. Ю.П. Титова. М.: Проспект, 1999. С. 194 - 196.

 

В современной России термин "выкуп земельных участков" упоминался в Указах Президента РФ 1993 года, регулировавших обязанности граждан по выкупу "излишков" земли. Так, согласно Указу Президента РФ от 23 апреля 1993 г. N 480 "О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками" при перерегистрации земельного участка, ранее предоставленного бесплатно в пользование гражданина, в собственность ему бесплатно передается участок или его часть в пределах действующих на момент перерегистрации предельных норм предоставления земельных участков, остальная часть по желанию гражданина либо выкупается им в собственность по договорной цене, либо передается ему в пожизненное наследуемое владение.

Относительно индивидуальных предпринимателей и юридических лиц проблема выкупа земельных участков начинает проявлять себя с 1994 года, хотя возникла она гораздо раньше. На первоначальном этапе приватизация государственного имущества (предприятий) осуществлялась со множественными нарушениями далеко не идеального законодательства, что привело к негативным экономическим и социальным последствиям для большинства населения страны. Слабое и неадекватное государственное управление в рамках противоречивой и нестабильной экономической ситуации привело к снижению эффективности производства в целом <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Дубец Е.К. Проблемы приватизации государственного имущества: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 3; Яковлев В.И. Указ. раб. С. 3 - 4.

 

При этом продать в ходе приватизации большинство промышленных объектов сразу с землей чиновники не решились, и в итоге правовой статус объектов недвижимости раздвоился: постройки, сооружения, техника, продукция и т.д. сразу перешли в собственность предпринимателей, а земельный участок по-прежнему сохранялся в неразграниченной государственной собственности. Вопросы выкупа земельного участка регламентировались Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. N 631 "Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности", причем в Указе использовался термин не "выкуп", а "приобретение земельного участка в собственность".

Рассматриваемый термин ("выкуп") получил гораздо более распространенное и доктринально проработанное использование не в земельной, а в гражданско-правовой науке. Так, в ГК РФ упоминается "выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей" (ст. 240); "выкуп домашних животных при ненадлежащем обращении с ними" (ст. 241); "выкуп постоянной ренты" ее плательщиком (ст. 592); "выкуп арендованного имущества" (ст. 624) и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Лиджиева О.Н. Содержание рентных отношений // Гражданин и право. 2003. N 5. С. 114 - 121; Сергеев А., Терещенко Т. Договор аренды имущества с правом выкупа // Корпоративный юрист. 2007. N 1; Иванова Е. Аренда государственного имущества с правом выкупа // Право и экономика. 2004. N 8. С. 38 - 44; Белобородова А.В. Обзор судебной практики "Выкуп арендованного имущества" // Арбитражное правосудие в России. 2007. N 9; Комментарий к Гражданскому кодексу РФ, части первой / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М.: Юрайт-Издат; Право и закон, 2002. С. 557 - 559.

 

В современной же земельно-правовой литературе "выкуп" почти всегда упоминается лишь применительно к "выкупу земельного участка для государственных или муниципальных нужд" <1>, хотя очевидна куда более широкая сфера применения данной правовой конструкции. В самом же ЗК РФ "выкуп земельных участков" всегда упоминается (за единственным исключением) применительно к выкупу земель для государственных или муниципальных нужд (статьи 9 - 11, 23, 31, 49, 51, 55, 63, 69, 95 ЗК РФ и др.).

--------------------------------

<1> Голиченков А.К. Экологическое право России: Словарь юридических терминов: Учеб. пособие для вузов. М.: Городец, 2008. С. 37 - 39.

 

Упомянутое исключение заключается в том, что ЗК РФ предполагает выкуп земельного участка под объектами недвижимости в ст. 38.2 ЗК РФ применительно к участкам, предоставленным в аренду для комплексного освоения в целях жилищного строительства. Не называя это выкупом, ст. 36 ЗК РФ определяет порядок продажи земельных участков, находящихся в публичной собственности, гражданам и юридическим лицам под зданиями, строениями, сооружениями, объектами незавершенного строительства.

Аналогичная терминология используется и в ст. 2 Закона о введении в действие ЗК РФ, определяющей порядок расчета цены "продажи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности". Следовательно, две процедуры, опосредующие возмездный переход земельных участков в частную собственность из публичной либо наоборот, имеют различное наименование, хотя и являются (обе) частным случаем договора купли-продажи недвижимости. Вместе с тем заметим, что они имеют и ряд существенных отличий от классического договора купли-продажи недвижимости в части порядка определения цены договора и некоторых других особенностей, вызванных участием в договорных отношениях органов публичной власти. Определенные отличия можно выделить и непосредственно между процедурами выкупа и продажи земельных участков.

Не вдаваясь в подробности процедуры выкупа земельных участков для государственных или муниципальных нужд, достаточно хорошо исследованной в юридической литературе <1>, обратим внимание на особенности земельно-правовой процедуры продажи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственникам зданий, строений, сооружений, объектов незавершенного строительства.

--------------------------------

<1> См., например: Кабытов Н.П. Выкуп земельного участка как основание прекращения права частной собственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2004; Богомяков И.В. Недостатки механизма изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Российская юстиция. 2006. N 11. С. 19 - 21; Волович Н.В. Проблемы изъятия земельных участков для государственных нужд // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2008. N 3. С. 51 - 66; Дамбиева Т.В. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Адвокат. 2006. N 10. С. 63 - 68; Дихтяр А.И., Клейменова Е.С. Изъятие (выкуп) земельного участка для государственных и муниципальных нужд: соотношение норм Гражданского и Земельного кодексов // Юридический мир. 2007. N 2. С. 12 - 14; Кочнева И.В. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд - одно из оснований прекращения прав на земельные участки // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2006. N 11. С. 67 - 71; Моргунова Г.А. Правовые проблемы изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд // Аграрное и земельное право. 2006. N 8. С. 126 - 127.

 

Весьма важным вопросом тут является определение ее сферы действия. Для его исследования попробуем применить метод исключения, обозначив категории граждан и юридических лиц (и соответствующие виды земельных участков), на которых такая процедура не распространяется.

Во-первых, под действие этой процедуры не попадают граждане - садоводы, огородники, дачники, правообладатели земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства, которые бесплатно и не ограниченно по времени приватизируют свои земельные участки независимо от их размеров в порядке "дачной амнистии" <1>. Из этого общего правила есть два исключения. Первым из них являются индивидуальные предприниматели. Согласно п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ N 11) "граждане, имеющие статус индивидуального предпринимателя, владеющие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования... не вправе приобретать в собственность земельные участки, предоставленные им для осуществления предпринимательской деятельности, на безвозмездной основе".

--------------------------------

<1> О праве граждан на приватизацию указанных участков независимо от их размеров см. подробнее: Постановление КС РФ от 13 декабря 2001 г. N 16-П.

 

Другое исключение заключается в том, что если граждане получили в аренду земельный участок, например, для индивидуального жилищного строительства (не важно, до или после вступления в силу ЗК РФ), то они имеют право на возмездное приобретение такого участка в собственность после окончания строительства объекта недвижимости. Последний вывод вытекает из п. 2.2 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ, не упоминающего объекты незавершенного строительства.

Во-вторых, гражданам - собственникам жилых помещений в многоквартирных домах земельные участки, являющиеся неделимыми в силу закона, предоставляются в общую долевую собственность безвозмездно. Согласно ст. 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", в существующей застройке населенных пунктов земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, является общей долевой собственностью собственников помещений в многоквартирном доме. Если участок, на котором расположен многоквартирный дом, был сформирован до введения в действие ЖК РФ и в отношении его проведен государственный кадастровый учет, то он переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений.

Если же такой земельный участок не был сформирован до введения в действие ЖК РФ, то на основании решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме любое уполномоченное им лицо вправе обратиться в орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, и данные органы должны его провести. С момента формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и входящие в его состав объекты недвижимого имущества, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме.

Проблема, однако, заключается в том, что органы местного самоуправления, кровно заинтересованные в формировании таких участков (поскольку большая часть любого городского населенного пункта застроена многоквартирными домами, а земельный налог отнесен НК РФ к числу местных), не имеют достаточных финансовых средств для проведения процедур формирования таких участков <1>. Выход может быть только в разработке федеральной целевой программы и выделении соответствующих финансовых средств из федерального бюджета на проведение данных мероприятий.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Фогель В.А. Особенности осуществления права общей долевой собственности на общее имущество многоквартирного дома // Юрист. 2002. N 12. С. 24 - 27; Грехова Е.А. Указ. раб. С. 138 - 146; Белов В.А., Бушаенкова С.А. Гражданско-правовые формы отношений в сфере управления многоквартирными домами // Законодательство. 2006. N 12. С. 34 - 35; Гурбанова Э. Коллизии норм права при оформлении права общей долевой собственности на землю под многоквартирным домом // Хозяйство и право. 2006. N 11. С. 79 - 86; Дмитриев А.В. Как собственник квартиры становится собственником земли // Законодательство. 2006. N 10. С. 72 - 75 и т.д.

 

В-третьих, данная процедура выкупа по фиксированной цене и в срок до 1 января 2010 г. не распространяется на некоторые категории юридических лиц. В их числе садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан, являющиеся землепользователями; организации, при которых в свое время они были созданы; гаражные потребительские кооперативы. Кроме того, в список таких исключений попали религиозные организации, имеющие в собственности здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также общероссийские общественные организации инвалидов и организации, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов.

В последнем случае, не имея ничего против установления для некоторых категорий юридических лиц исключений в части возмездности приобретения земельных участков в собственность, заметим, что законодательный критерий установления таких исключений далек от признаков прозрачности и обоснованности. Например, остается загадкой, почему общественные организации инвалидов были включены в список льготников, а общественные организации ветеранов Великой Отечественной войны нет. Совсем непонятно, почему получили льготы религиозные организации, хотя очевидно, что это далеко не единственный и уж никак не самый важный институт гражданского общества в России, где существуют самые разнообразные экологические, патриотические, образовательные, правозащитные и иные организации и учреждения. Некоторые из них имеют официальное признание со стороны федеральных органов власти и существуют на выделяемые им гранты <1>. Однако никаких льгот по выкупу земельных участков они не имеют.

--------------------------------

<1> Так, в ноябре 2007 года некоммерческим организациям были предоставлены гранты Президента РФ на общую сумму 1,25 млрд. руб. Среди победителей были известные правозащитные организации - Московская Хельсинкская группа, движение "За права человека" и общество "Мемориал" // Коммерсантъ. 2007. 7 нояб. N 204(3780); http://www.kommersant.ru.

 

По этому поводу в юридической литературе совершенно справедливо отмечалось, что дискриминация всех нерелигиозных и "неинвалидных" организаций нарушает конституционные нормы о равенстве прав граждан, о запрете любых форм ограничения их прав, в том числе по признакам религиозной принадлежности, об отделении церкви от государства (п. 2 ст. 6, п. 2 ст. 8, п. 4 ст. 13, п. 2 ст. 19, п. 2 ст. 14 Конституции РФ). Для исполнения этих требований Конституции России равное право бесплатного до оформления собственности на недвижимость должны иметь все граждане и организации. Дискриминация усиливается и "дарованием" религиозным организациям права безвозмездного срочного пользования участками. Официальные религиозные организации не будут платить налог на землю, что нарушает конституционные требования о равенстве всех перед законом. Данная льгота также нарушает принцип платного землепользования <1>.

--------------------------------

<1> См.: Певзнер А., Лазаревский А. Комментарий к комментарию: Пленум ВАС РФ запретил выкуп участков (Материал 2) // ЭЖ-Юрист. 2005. N 24.

 

Все остальные не упомянутые выше субъекты гражданских и земельных отношений, имеющие в собственности объекты недвижимости, обязаны в срок до 1 января 2010 г. выкупить земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, занятые принадлежащими им на праве частной собственности объектами недвижимости. При этом среди таких граждан и юридических лиц четко различаются две группы.

В первую группу входят коммерческие организации и индивидуальные предприниматели, являющиеся собственниками расположенных на таких земельных участках зданий, строений, сооружений, в том числе возведенных на месте разрушенных или снесенных либо реконструированных зданий, строений, сооружений, если эти здания, строения, сооружения были отчуждены из государственной или муниципальной собственности. Кроме того, в эту группу включены граждане и некоммерческие организации, являющиеся собственниками расположенных на таких земельных участках зданий, строений, сооружений, если право собственности указанных лиц на эти здания, строения, сооружения возникло до вступления в силу ЗК РФ и если федеральными законами для указанных собственников не установлен иной порядок приобретения земельных участков в собственность.

Данные субъекты выкупают в собственность свои участки по цене, определяемой субъектами Российской Федерации, в пределах:

- 20% кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в городах с численностью населения свыше 3 млн. человек;

- 2,5% кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в иной местности. До установления субъектами Российской Федерации цены земельного участка применяется наибольшая для соответствующей местности цена земельного участка.

Кадастровая стоимость опирается на рыночные цены земельных участков и учитывает такие факторы, как местоположение, доступность к центру города, местам трудовой деятельности, объектам социального и культурно-бытового обслуживания населения, состояние окружающей среды, эстетическая и историческая ценность застройки, ландшафтная ценность и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Котляров М.А. Выкуп земельных участков: вопросы ценообразования и экономической справедливости // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2007. N 7.

 

Во вторую группу включены все остальные собственники зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Они приобретают такие земельные участки по цене, устанавливаемой субъектами Российской Федерации, в населенных пунктах с численностью населения:

- свыше 3 млн. человек - в размере от 5 до 30-кратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;

- от 500 тыс. до 3 млн. человек - в размере от 5 до 17-кратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;

- до 500 тыс. человек, а также за пределами границ населенных пунктов - в размере от 3 до 10-кратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка. До установления субъектами Российской Федерации цены земельного участка применяется минимальный для соответствующей местности размер ставки земельного налога за единицу площади участка.

В городах с численностью населения свыше 3 млн. человек одновременно с приобретением указанными лицами в собственность земельных участков, находящихся в государственной собственности, органы государственной власти могут устанавливать запрет на строительство, реконструкцию зданий, строений, сооружений, расположенных на соответствующем земельном участке (далее - запрет на строительство, реконструкцию).

Запрет на строительство, реконструкцию не распространяется на реконструкцию объектов капитального строительства, использование которых предусмотрено ч. 8 ст. 36 ГрадК РФ или реконструкция которых не приведет к изменению вида разрешенного использования земельного участка. Запрет на строительство, реконструкцию подлежит снятию по заявлению собственника соответствующего земельного участка, которое подается в исполнительный орган государственной власти, в течение месяца после внесения этим собственником платы за снятие такого запрета. Размер платы за снятие такого запрета не может превышать 80% кадастровой стоимости земельного участка. Установление и снятие запрета на строительство, реконструкцию осуществляются в порядке, предусмотренном законами субъектов Российской Федерации (ст. 2 Закона о введении в действие ЗК РФ).

Примечательно, что в юридической литературе как-то обойден вниманием вопрос о конституционности таких ограничений прав собственников объектов недвижимости и "коррупционной емкости" процесса принятия подобных решений о снятии указанных запретов (тем более что базовый закон в этой сфере (Градостроительный кодекс РФ) их не предусматривает).

Юридические лица могут переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты), на право аренды таких земельных участков или приобрести их в собственность в соответствии с теми же правилами и по указанным выше ценам в срок до 1 января 2013 г.

Следовательно, выкупаемые земельные участки могут быть заняты обычными зданиями, строениями, сооружениями, объединенными с земельными участками принципом "единой судьбы", а также входить в состав имущественных комплексов - самостоятельных объектов гражданских прав (предприятий, линейных объектов и т.д.), - в обоих случаях земля и объект недвижимости находятся в тесной правовой связи и установлена императивная норма о выкупе по фиксированной цене и в жестко регламентированные сроки. В случае игнорирования нормы о выкупе виновные могут быть привлечены к административной ответственности (ст. 7.34 КоАП РФ).

В практической деятельности часто возникают ситуации, когда лицо, подавшее заявление о переоформлении прав на земельный участок, решило до заключения договора, но после принятия соответствующего решения органом государственной власти или органом местного самоуправления отказаться от переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (в пределах установленного законом срока) либо переоформить его на иное право, чем было первоначально заявлено.

В этом случае органы публичной власти не вправе понудить заявителя к заключению договора, поскольку: а) право на такое переоформление принадлежит юридическому лицу или гражданину; б) нет оснований квалифицировать подачу заявления на переоформление права в качестве оферты о заключении предварительного договора, содержащего обязательство заключить договор аренды или купли-продажи, а решение органа публичной власти - в качестве акцепта этой оферты. Данный вывод следует прежде всего из формального содержания заявления на переоформление, в котором отсутствует явным образом сформулированное обязательство заявителя о заключении договора аренды или купли-продажи в случае принятия органом публичной власти решения о предоставлении земельного участка на соответствующем праве <1>.

--------------------------------

<1> См.: Адамович Г.Л., Воинов В.В., Можаев И.С., Нуржинский Д.В., Хаустов Д.В., Шаповалов С.Ю. Проблемы переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на землю // Экологическое право. 2005. N 2. С. 32 - 25.

 

Переходя к обсуждению современных проблем, связанных с выкупом земельных участков гражданами и юридическими лицами под объектами недвижимости, хотелось бы кратко проанализировать достижения последних лет в сфере регулирования рассматриваемых отношений. Важность такого анализа заключается в том, что обязанность выкупа была установлена земельным законодательством еще в 2001 году и неоднократно продлевалась (до 2004, 2006, 2008 и теперь до 2010 года). И для этого был ряд причин. Тем не менее отметим, что:

1) в настоящее время окончательно решен вопрос о том, кому принадлежит право выбора аренды или покупки земельного участка, на котором расположен объект недвижимости. Из первоначальной редакции ЗК РФ и Закона о введении в действие ЗК РФ можно было сделать вывод о том, что такое право выбора принадлежит не правообладателю недвижимости, а органу публичной власти. Подобное толкование породило колоссальный объем судебных споров, и лишь п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ N 11 внес ясность в данный вопрос, разъяснив, что такое право принадлежит именно гражданам и юридическим лицам, а не чиновникам региональных и местных администраций. Впоследствии необходимые изменения были внесены и в п. 2 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ прямым указанием на "собственное желание" граждан и юридических лиц - собственников объектов недвижимости.

Не менее существенной частью проблемы являлось и наличие/отсутствие права арендатора земельного участка, занятого находящимися в частной собственности объектами недвижимости, выкупить его в собственность. Первоначально такое право категорически отвергалось в теории и практике.

Более того, в п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ N 11 разъяснялось, что, если после введения в действие ЗК РФ собственник недвижимости реализовал свое право на переоформление участка, заключив договор аренды, он утрачивает право выкупа этого земельного участка. Между тем согласно п. 1 ст. 36 ЗК РФ "исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Кодексом, федеральными законами" <1>.

--------------------------------

<1> Указанные проблемы получили надлежащее рассмотрение в юридической литературе. См., например: Витрянский В.В. Правовое регулирование имущественных (обязательственно-правовых) отношений в Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право. 2003. N 1. С. 55 - 59; Добрачев Д.В. Проблемы судебной практики в сфере оборота земли. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 95 - 98; Волков Г.А. Переоформление прав на землю по Земельному кодексу Российской Федерации // Экологическое право. 2003. N 1. С. 44 - 49; Трифонов А.С. Некоторые итоги правового регулирования имущественно-земельных отношений в первой половине 2005 г. // Юрист. 2005. N 10. С. 18 - 22; Марков С. Быть или не быть переоформлению? // ЭЖ-Юрист. 2007. N 19; Карпов М. Выкуп земли: отказа быть не может? // Там же. 2003. N 9; Ельникова Е.В. Указ. раб. С. 58 - 73; Стрембелев С.В. Применение земельного законодательства // Право и экономика. 2005. N 7. С. 71 - 73.

 

В конечном итоге огромная судебная практика, постоянные обращения предпринимателей в Правительство РФ и иные федеральные органы исполнительной власти позволили восстановить справедливость и в этом вопросе. Согласно п. 2.2 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ "собственники зданий, строений, сооружений вправе приобрести в собственность находящиеся у них на праве аренды земельные участки независимо от того, когда был заключен договор аренды этих земельных участков - до или после дня вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации";

2) одной из наиболее существенных причин саботажа гражданами и юридическими лицами нормы об обязательности выкупа земельных участков под объектами недвижимости являлась "цена вопроса". При этом речь идет как о собственно выкупной цене, так и о побочных расходах. В последнем случае мы имеем в виду не столько вымогательство взяток с указанных субъектов (анализ этой проблемы выходит за рамки нашего исследования), сколько расходы на проведение землеустройства, постановку земельного участка на кадастровый учет, регистрацию права собственности и т.д.

Более того, вертикаль власти долго лихорадил вопрос о возможности субъектов Российской Федерации самостоятельно и по своему усмотрению определять размеры выкупной цены (особенно актуален этот вопрос был в г. Москве). В конечном итоге Определением КС РФ от 5 ноября 2003 г. N 403-О было отказано в принятии к рассмотрению запроса Правительства Москвы, желавшего наделения субъектов Российской Федерации правом определения стоимости земельных участков в иных пределах (т.е. сверх указанных федеральными законами). Конституционный Суд РФ отмечал, что разрешение данного вопроса означало бы оценку целесообразности и экономической обоснованности решений законодательного органа, что не соответствует рамкам подведомственности, закрепленной за Конституционным Судом РФ, призванным решать исключительно вопросы права.

Отсюда складывалась парадоксальная ситуация: размером выкупной цены были недовольны и московские власти (считая ее заниженной), и предприниматели (считая ее завышенной). Действующая редакция порядка расчета выкупной цены является компромиссной и позволяет надеяться на разрешение данного вопроса к 1 января 2010 г. При этом мы полагаем целесообразным установление процедуры рассрочки платежа, что может быть сделано на уровне федеральных подзаконных актов;

3) в прямой причинно-следственной связи с предыдущим находился и вопрос о налоговой стороне дела. Суть его была в том, что долгое время существовал разный режим налогообложения организаций по налогу на прибыль. В зависимости от того, приобрела организация право собственности на землю или же заключила договор аренды, она могла (не могла) уменьшать налоговую базу. Необходимо было эти затраты узаконить и уравнять условия для всех. В итоге в перечень расходов организаций были включены затраты на покупку находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка, на котором расположены принадлежащие организации здания, строения или сооружения. При этом сумма расходов по итогам отчетного (налогового) периода не может превышать 30% от налогооблагаемой прибыли за этот промежуток времени. Таково содержание ст. 264.1 "Расходы на приобретение права на земельные участки", которой был дополнен Налоговый кодекс РФ <1>. Ее действие распространяется на налогоплательщиков, которые заключили договоры на приобретение указанных выше земельных участков в период с 1 января 2007 г. по 31 декабря 2011 г.;

--------------------------------

<1> См.: Березина Е. Сэкономить на выкупе земли скоро сможет каждый // Московский бухгалтер. 2006. N 9.

 

4) в период с 2001 по 2008 год был окончательно уточнен и согласован перечень земельных участков под объектами, не подлежащими приватизации, указанными в ст. 27 ЗК РФ и п. 8 ст. 28 Закона о приватизации 2001 года <1>. На наш взгляд, является обоснованным исключение из последнего нормы о запрете выкупа земель водоохранного и санитарно-защитного назначения. Тем самым положения данного Закона были приведены в соответствие ЗК РФ и Водному кодексу РФ. Предвосхищая критические замечания в наш адрес, заметим, что проблема здесь находится несколько в иной плоскости: за органами публичной власти ЗК РФ и другие федеральные законы закрепляют весьма широкие полномочия по резервированию земельных участков, причем никакой ответственности должностные лица, произвольно зарезервировавшие земельный участок для мифических "государственных нужд" (что повлекло запрет на его выкуп собственником недвижимости) и впоследствии отказавшиеся от использования данной территории, не несут (точнее говоря, тут действуют слишком общие процедуры, связанные с возмещением вреда, не отражающие эту специфику).

--------------------------------

<1> См. подробнее об этом: Лотникова Н.П. Указ. раб. С. 22.

 

Существует множество других современных проблем в сфере покупки земельных участков под объектами недвижимости. В числе правоприменительных проблем, носящих локальный и технический характер, предлагаем выделять:

- проблемы, связанные с документальным подтверждением права собственности на объект недвижимости (или его часть). Суть этой проблемы заключается в том, что в ходе дикой приватизации начала 1990-х годов не всегда грамотно происходило оформление прав на переход объектов недвижимости в частную собственность. Формально п. 9 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ признает действительность любых документов на землю, а ст. 6 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" - и всех старых документов на недвижимость. Однако на практике для выкупа земельного участка в собственность под объектами недвижимости их собственники часто представляют в местную администрацию документ, где указаны не все существующие объекты (хотя фактически они на земельном участке присутствуют). Из-за этого правообладатель недвижимости вынужден обращаться в суд для установления факта владения и пользования недвижимым имуществом как своим собственным (ст. 218 АПК РФ), что удлиняет срок переоформления прав на землю;

- проблемы, связанные с качеством градостроительной документации "низового" уровня. В практике земельных органов нередко возникает проблема, связанная с документальным оформлением границ земельного участка. Так, нередки случаи, когда красные линии рассекают объект недвижимости либо проходят в непосредственной близости от него, что затрудняет формирование участка и предоставление его в собственность. В этом случае либо производится перенос красных линий (если это технически возможно с внесением изменений в проект планировки), либо же участок разбивается на части. Одна из них формируется в отдельный участок, непосредственно примыкающий к объекту недвижимости (офисному зданию, крытому бассейну и т.д.), и предоставляется в собственность, а другая формируется как участок в составе земель общего пользования и предоставляется в аренду.

Обусловленность возможности выкупа земельного участка требованиями градостроительного законодательства подтверждается многочисленными материалами судебной практики.

 

Так, предприниматель Р. приобрел у ЗАО "Акцепт" на основании договора купли-продажи от 16 мая 2001 г. склад-модуль, что подтверждалось свидетельством о государственной регистрации.

Земельный участок, на котором расположен склад-модуль, ТОО "Акцепт" (правопредшественник ЗАО "Акцепт") арендовало сроком на 10 лет согласно договору от 24 мая 1996 г. N 677, заключенному с Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству города Благовещенска. На момент продажи склада-модуля срок действия договора аренды земельного участка не истек. Р., руководствуясь ст. 36 ЗК РФ, в силу которой граждане и юридические лица, имеющие в собственности здания, строения, сооружения, расположенные на участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, вправе приобрести их в собственность либо арендовать, предложив администрации заключить договор купли-продажи участка, реализовав этим предоставленное ему законом право выбора правового режима землепользования. Аналогичные права закреплены за собственником объекта недвижимости также п. 3 ст. 28 Закона о приватизации 2001 года.

Отказываясь заключить предложенный договор, администрация сослалась на то, что генеральным планом развития г. Благовещенска указанный земельный участок предполагается использовать для реконструкции центральной части города и, кроме того, часть спорного участка находится на землях общего пользования. Согласно п. 8 ст. 28 Закона о приватизации 2001 года, не подлежат отчуждению земельные участки в составе земель, предусмотренных генеральными планами развития соответствующих территорий для использования в государственных или общественных интересах, в том числе земель общего пользования.

Однако суды, удовлетворяя требования истца и понуждая ответчика к заключению договора купли-продажи земельного участка, отклонили доводы администрации, не предоставив ей возможности предъявить судебным инстанциям для обозрения и изучения генеральный план развития г. Благовещенска.

 

Между тем исследование этих обстоятельств имеет существенное значение для разрешения спора, поскольку позволит суду выяснить, имеются ли правовые основания, препятствующие заключению спорного договора купли-продажи земельного участка. Таким образом, оспариваемые судебные акты нарушают единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права, поэтому в силу п. 1 ст. 304 АПК РФ подлежат отмене <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 9 декабря 2003 г. N 11314/03.

 

Еще более ярко обусловленность возможности выкупа земельного участка градостроительными требованиями видна из материалов следующего дела.

 

ООО "Юкон", являясь собственником нежилого двухэтажного здания общей площадью 14,5 кв. м на территории автостоянки и сооружения общей площадью 4063,9 кв. м территории автостоянки, на основании п. 1 ст. 36 ЗК РФ обратилось в местную администрацию с заявлением о приобретении права собственности на земельный участок. Поскольку в нарушение п. 6 ст. 36 ЗК РФ ответчик в 2-недельный срок не подготовил проект договора купли-продажи земельного участка и не направил его истцу, истец направил в адрес ответчика проект договора купли-продажи земельного участка. Не получив от ответчика акцепта, истец обратился с иском в арбитражный суд.

Удовлетворяя исковые требования, суд полагал, что истец, которому участок принадлежит на праве постоянного (бессрочного) пользования, в силу п. 2 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ обязан переоформить право постоянного (бессрочного) пользования на право аренды земельного участка или приобрести земельный участок в собственность по своему желанию до 7 января 2004 г. Суд первой инстанции посчитал требования истца обоснованными.

Кроме того, судом первой инстанции установлено, что в отношении спорного участка отсутствуют градостроительные ограничения. Данный вывод суда подтверждался материалами дела. Судом первой инстанции при рассмотрении спора обозревался фрагмент подлинного генерального плана застройки г. Балаково, 28а, заслушаны пояснения представителя Главного управления архитектуры и градостроительства. В результате судом установлено, что проекты детальной планировки микрорайонов 6а и 7а не разработаны. Довод ответчика относительно того, что согласно генеральному плану застройки г. Балаково на земельном участке, занимаемом истцом, планируется строительство жилого комплекса 7а, обоснованно отклонен судом первой инстанции.

Указанный довод заявителя кассационной жалобы фактически сводится к переоценке доказательств и не может быть принят при рассмотрении дела в суде кассационной инстанции. При таких обстоятельствах судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствии законных ограничений в выкупе истцом спорного земельного участка <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 18 марта 2004 г. N А57-7091/03-30 // СПС "Гарант". Версия от 10 ноября 2007 г.

 

Впоследствии п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ N 11 было разъяснено, что при рассмотрении дел, связанных с выкупом земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, подлежат оценке доводы о невозможности продажи спорного земельного участка по причине его резервирования для государственных или муниципальных нужд на основе нормативных правовых актов соответствующих органов власти о резервировании, использования его для других целей (государственных или муниципальных нужд). В частности, правомерным основанием для отказа в продаже земельного участка может служить то обстоятельство, что в соответствии с генеральным планом развития города, поселка, иного населенного пункта, утвержденным до обращения собственника недвижимости с заявлением о выкупе земельного участка, на данном участке предусмотрено строительство другого объекта.

Думается, что указанные выше проблемы носят в большей степени технический, чем юридический, характер и будут решены по мере разработки градостроительной документации среднего и нижнего звена (документов градостроительного зонирования и планировки территории). Намного более проблематичными и нуждающимися в грамотном разрешении непосредственно правовыми средствами являются следующие вопросы:

1) при обращении граждан и юридических лиц в органы местного самоуправления с заявлениями о выкупе земельного участка под объектами недвижимости часто возникает вопрос о размере земельного участка, подлежащего выкупу по льготной цене в порядке ст. 36 ЗК РФ. Если у гражданина или юридического лица присутствуют правоустанавливающие документы (например, государственный акт постоянного (бессрочного) пользования земельным участком), особых проблем не возникает. Но вот как поступить, если такой акт отсутствует? Какими нормативными правовыми актами следует руководствоваться, определяя предельную (максимальную или минимальную) площадь земельного участка под таким объектом, подлежащего передаче в собственность?

На наш взгляд, если правоустанавливающие документы на участок, занятый объектом недвижимости, отсутствуют, то размер участка, подлежащего выкупу по льготной цене в порядке ст. 36 ЗК РФ, следует определять исходя из иных имеющихся документов. В их числе может выступать акт инвентаризации земельного участка, содержащий сведения о его размерах. Земельный участок именно этой площади должен перейти от продавца (органа публичной власти) к покупателю (гражданину или юридическому лицу). Правовое значение акта инвентаризации и выдаваемой на его основе справки Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии заключается в том, что на их основании происходит начисление земельного налога (в зависимости от указанной там площади). Площадь, с которой землепользователем уплачивается земельный налог, и есть фактически им используемая.

При расчете предельной фактически используемой площади земельного участка, упоминаемой в ст. 36 ЗК РФ, необходимо также учитывать, что в указанной норме речь идет о двух видах "площадей": во-первых, это непосредственно застроенная объектами недвижимости часть земельного участка (определяется по справкам БТИ и техническим паспортам); во-вторых, площадь, призванная обеспечить функционирование расположенных на участке объектов недвижимости. В случае ветхого состояния последних и вытекающей отсюда невозможности их использования по прямому назначению общий размер площади земельного участка, подлежащего выкупу по льготной цене в порядке ст. 36 ЗК РФ (и ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ), должен равняться закрепленной в акте инвентаризации.

С другой стороны, в случае если покупатель решит осуществлять реконструкцию приобретенных им объектов недвижимости (вне зависимости от их состояния), то он имеет право на приобретение в собственность или в аренду дополнительных (прилегающих) площадей, свободных от прав третьих лиц, по процедурам, предусмотренным ст. 30 или ст. 34 ЗК РФ на общих основаниях. Размер такого дополнительного земельного участка также должен определяться не произвольно, а исходя из п. 10.5 Методических рекомендаций по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства (утв. Росземкадастром 17 февраля 2003 г.), согласно которому при наличии на земельном участке объекта недвижимости (здания, строения, сооружения) проектное положение границ и размер земельного участка устанавливаются (восстанавливаются) по проекту строительства этого объекта, а при отсутствии проекта строительства - по нормам отвода земель, установленным в СНиПах, действовавших на момент строительства <1>;

--------------------------------

<1> См. подробнее: Анисимов А.Л. Выкуп земельных участков под объектами недвижимости в населенных пунктах // Хозяйство и право. 2008. N 4. С. 75 - 80.

 

2) в настоящее время приватизация предприятий должна осуществляться вместе с соответствующим земельным участком. Хотя дикая приватизация начала 1990-х годов уже стала достоянием истории, необходимость передачи отдельных объектов недвижимости из публичной собственности в частную сохраняет свое значение. Об этом неоднократно говорил В.В. Путин, отмечая, что необходимо "...навести порядок с государственной и муниципальной собственностью. Я уже говорил, что каждый уровень власти должен иметь только то имущество, которое необходимо ему для исполнения закрепленных за ним публичных полномочий - и не более того" <1>.

--------------------------------

<1> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г. // Российская газета. N 109. 2004. 27 мая.

 

Подобный подход не отрицает и Президент РФ Д.А. Медведев. Следовательно, наряду с выкупом земельных участков под приватизированными ранее предприятиями будет продолжать действовать процедура выкупа предприятия вместе с земельным участком в целом. При этом и ранее, и сейчас при решении вопроса о приватизации предприятия мало учитываются ее экологические аспекты, хотя значение экологического фактора здесь трудно переоценить.

В настоящий момент экологический фактор при проведении приватизации предусматривается всего двумя нормативными актами: распоряжением Госкомимущества России N 791-р и Минприроды России N 1 от 8 июня 1995 г. "Об учете экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий, организаций" и Приказом Минприроды России от 21 ноября 1995 г. N 469 "Об учете экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий, организаций". Думается, что нормативное закрепление экологического фактора в Законе о приватизации 2001 года способствовало бы более полной реализации основополагающего принципа земельного права, определяющего приоритет охраны земли как природного объекта перед ее использованием как недвижимости (ст. 1 ЗК РФ).

При этом, полагаем, актуальность данного правила в будущем только возрастет. В настоящий момент полным ходом идет создание государственных корпораций, являющихся юридическими лицами. Они создаются посредством внесения федерального имущественного взноса в уставный капитал и осуществляют решение самых разнообразных государственных (федеральных) задач (нанотехнологии, управление использованием атомной энергией и т.д.) <1>, являясь собственниками переданного имущества. Однако в случае отпадения соответствующих надобностей государственные корпорации вполне смогут быть в будущем приватизированы. И экологический фактор при их приватизации будет иметь важное значение;

--------------------------------

<1> См., например: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"; Федеральный закон от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

 

3) как известно, выкуп (приватизация) может производиться в отношении как застроенных, так и незастроенных земельных участков. В научной литературе, когда речь заходит о выкупе застроенных земельных участков, обычно упоминаются лишь земельные участки населенных пунктов. Анализ действующего законодательства позволяет однозначно утверждать, что это не так. Как следует из ст. 2 Закона о введении в действие ЗК РФ, порядок расчета выкупной цены устанавливается единый, вне зависимости от того, в составе какой категории земель располагается выкупаемый участок. Другое дело, что везде эта цена будет значительно ниже, чем в крупных городах, поскольку такие земельные участки попали в одну группу с населенными пунктами с численностью населения до 500 тыс. человек.

Но какие это земельные участки? Представляется, что к ним относятся:

а) земельные участки в составе несельскохозяйственных угодий (категория земель сельскохозяйственного назначения). Как следует из п. 2 ст. 77 ЗК РФ, на землях сельскохозяйственного назначения могут располагаться здания, строения, сооружения, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции;

б) земли промышленности и иного специального назначения. Например, на землях промышленности могут располагаться предприятия - имущественные комплексы, включающие производственные и административные здания, строения, сооружения и обслуживающие их объекты, а также установленные вокруг них санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель (ст. 88 ЗК РФ). Соответственно неприватизированные земельные участки в составе таких предприятий подлежат выкупу;

в) земли особо охраняемых территорий и объектов. Как минимум тут можно выделить три вида земель. Во-первых, земли курортов, на которых располагаются различные объекты санаторного, туристского и иного сервиса. В отличие от земель заповедников или национальных парков, земли курортов как разновидность особо охраняемых природных территорий не ограничены в гражданском обороте и не изъяты из гражданского оборота и потому вполне могут быть выкуплены (например, под приватизированным санаторием). Во-вторых, земли рекреационного назначения (за границами населенных пунктов), на которых располагаются дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, туристские парки, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты (п. 2 ст. 98 ЗК РФ). Земельные участки под такими приватизированными в свое время объектами вполне могут быть выкуплены в собственность граждан и юридических лиц. В-третьих, некоторые земли историко-культурного назначения, не попавшие под режим ограничений ст. 27 ЗК РФ.

Все эти земельные участки выкупаются по процедуре, четко изложенной в Законе о введении в действие ЗК РФ. Между тем существует еще одна процедура выкупа, являющаяся смежной с предметом нашего научного исследования, которая заслуживает отдельного рассмотрения. Речь идет о выкупе (приватизации) сельскохозяйственных угодий.

Первоначально в соответствии со ст. 8 Закона о введении в действие ЗК РФ с момента вступления в силу ЗК РФ и вплоть до введения в действие Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения оборот таких земельных участков должен был осуществляться в соответствии с гражданским законодательством и ЗК РФ с учетом лесного законодательства, законодательства об охране окружающей среды, специальных федеральных законов, содержащих нормы земельного права о данной категории земель, а также с учетом того, что приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не допускается.

Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения установил, что оборот земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в порядке, предусмотренном ЗК РФ и иными федеральными законами, а приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации (п. 4 ст. 1).

Поэтому, как разъяснил Пленум ВАС РФ в Постановлении N 11, если приватизация земельного участка сельскохозяйственного назначения имела место до вступления в силу Закона о введении в действие ЗК РФ, установившего запрет на приватизацию таких земельных участков, обращение приобретателя участка за государственной регистрацией права собственности на него в период действия такого запрета или действия норм, не позволявших приватизировать земельные участки сельскохозяйственного назначения, само по себе не может служить основанием для отказа в государственной регистрации.

В случаях, когда на день вступления в силу Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 113-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (т.е. с 10 июля 2003 г.) субъектом Российской Федерации не принят соответствующий закон, приватизация участков сельскохозяйственного назначения с 1 января 2004 г. должна осуществляться по правилам, установленным ст. 19.1 названного Федерального закона, до вступления в силу закона субъекта Российской Федерации.

Непосредственно сам Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения предусмотрел, что приватизации не подлежат находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами (п. 4 ст. 1). Приобретение сельскохозяйственными организациями, а также гражданами, осуществляющими деятельность по ведению крестьянского (фермерского) хозяйства, права собственности на земельные участки или права аренды земельных участков, которые находятся у них на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения, осуществляется в соответствии с Законом о введении в действие ЗК РФ. При этом сельскохозяйственные угодья приобретаются в собственность по цене, установленной законом субъекта Российской Федерации в размере не более 20% кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий (п. 7 ст. 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения).

Последнее обстоятельство представляется наиболее важным. Дело в том, что 20-кратная ставка кадастровой стоимости выкупной цены ст. 2 Закона о введении в действие ЗК РФ предусмотрена для земельных участков, расположенных в населенных пунктах с численностью населения свыше 3 млн. человек, т.е. для городов Москвы и Санкт-Петербурга. При этом совершенно очевидно, что финансовые возможности московских предпринимателей и сельских жителей по выкупу участков, мягко говоря, сильно различаются (несмотря даже на разницу в кадастровой стоимости земель).

Из этого, в свою очередь, нами делается вывод о том, что законодатель создал искусственную преграду для выкупа (приватизации) сельскохозяйственных угодий для землепользователей (землевладельцев), ведущих фермерские хозяйства, и сельскохозяйственных организаций, т.е. непосредственно сельских тружеников. Это создает прекрасную возможность для поглощения этих организаций столичными предпринимателями;

4) как следует из ст. 36 ЗК РФ, в случае, если здание (помещения в нем), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким лицам на праве собственности, эти лица по общему правилу имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, с учетом долей в праве собственности на здание. Для приобретения прав на земельный участок такие граждане или юридические лица должны совместно обратиться в соответствующий орган публичной власти с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастровой карты (плана).

При этом, однако, довольно часто возникает неразрешимый вопрос о том, как быть, если одни собственники недвижимости захотят выкупить земельный участок, а другие заключить договор аренды. Как отмечала Л.Ю. Грудцына, "законодательство не содержит каких-либо механизмов, позволяющих одному из собственников помещений понудить других собственников к заключению договора аренды участка или к его совместному выкупу в собственность помимо их воли. Поэтому в настоящий момент собственник помещений в здании, желающий приобрести право на расположенный под ним участок, должен сначала прийти к согласию со всеми своими соседями - собственниками других расположенных в здании помещений, после чего сообща с ними оформлять свое право (собственности или аренды) на землю" <1>.

--------------------------------

<1> Грудцына Л.Ю., Козлова М.Н. Земля: Справочник собственника и арендатора // СПС "Гарант".

 

Рассматриваемая обязанность совместного обращения граждан и юридических лиц в орган публичной власти вызывает ряд практических сложностей и судебных споров (даже обращений в Конституционный Суд РФ).

Как справедливо отмечал К. Скловский, сложившаяся судебная практика, требующая исключительно совместного обращения с заявлением о предоставлении земельного участка, ведет в тупик, поскольку нежелание одних граждан (юридических лиц) - правообладателей недвижимости решать вопрос о приобретении прав на земельный участок влечет отказ другим правообладателям недвижимости в оформлении права собственности (аренды) на землю. Это может привести к тому, что "в части городского землепользования ни принципы ЗК РФ, ни простое следование здравому смыслу и хозяйственной целесообразности не будут достигнуты никогда" <1>. Отсюда вытекает необходимость внесения изменений в п. 5 ст. 36 ЗК РФ.

--------------------------------

<1> Скловский К. Некоторые вопросы применения земельного законодательства, регулирующего предоставление земельных участков в городе // Хозяйство и право. 2004. N 10. С. 69.

 

Вышеизложенное позволяет сформулировать следующие выводы.

1. В земельном законодательстве терминологически различаются процедуры выкупа земельных участков (для государственных или муниципальных нужд) и продажи гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в публичной собственности, под зданиями, строениями, сооружениями, объектами незавершенного строительства. Обе процедуры опосредуют возмездный переход земельных участков в частную собственность из публичной либо наоборот и имеют различное наименование, являясь частным случаем договора купли-продажи недвижимости.

2. Продажа участка гражданам и юридическим лицам - собственникам объектов недвижимости носит общий характер для всех категорий земель. Особенностью данного вида правоотношений является наличие специального субъекта (органа государственной власти или органа местного самоуправления); особой процедуры (принятие административного акта, а уже затем заключение договора); принудительного характера (по срокам выкупа и по цене).

3. Выкупаемые земельные участки могут быть заняты обычной недвижимостью, связанной с участком принципом "единой судьбы", а также входить в состав имущественных комплексов - самостоятельных объектов гражданских прав (предприятий, линейных объектов и т.д.). Указанное обстоятельство никак не влияет на порядок определения размера выкупной цены.

4. В период 2001 - 2008 гг. процедура покупки земельных участков, занятых объектами недвижимости, претерпела ряд изменений, в ходе которых были решены ключевые вопросы о размере выкупной цены, процедуре определения вида прав на землю в ходе переоформления участка, возможности выкупа арендованного участка, налогообложении покупки.

5. Современные проблемы в сфере покупки земельных участков под объектами недвижимости классифицируются в две группы. В первую входят правоприменительные проблемы, носящие локальный и технический характер, в том числе вопросы, связанные с документальным подтверждением права собственности на объект недвижимости (или его часть), а также вопросы качества градостроительной документации "низового" уровня.

Во вторую группу входят только правовые проблемы, в том числе:

- необходимо правовое уточнение размера земельного участка, подлежащего выкупу по льготной цене в порядке ст. 36 ЗК РФ. Считаем необходимым расширить юридическое значение акта инвентаризации земельного участка и выдаваемой на его основе справки Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, на основании которых происходит начисление земельного налога (в зависимости от указанной там площади). Площадь, с которой землепользователем уплачивается земельный налог, и есть фактически им используемая в смысле ст. 36 ЗК РФ;

- нормативное закрепление экологического фактора в Законе о приватизации 2001 года способствовало бы более полной реализации основополагающего принципа земельного права, определяющего приоритет охраны земли как природного объекта перед ее использованием как недвижимости;

- предусмотренная п. 5 ст. 36 ЗК РФ процедура совместного обращения граждан - сособственников зданий (помещений), находящихся на неделимом земельном участке, затрудняет решение вопроса о выкупе участка или заключении договора аренды в случае расхождения их желания, и потому данная норма нуждается в изменении (например, закреплением приоритета аренды).

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Проведенное исследование позволило сделать следующие выводы:

1) значение категории объектов гражданских правоотношений заключается в установлении определенного гражданско-правового режима не для каких-то благ (объектов материального мира), а для людей, совершающих по поводу этих благ определенные юридически значимые действия. Поэтому более точно считать объектом гражданских правоотношений (объектом гражданских прав) правовой режим определенных благ (а не сами блага), различая непосредственный (поведение) и опосредованный (материальные и нематериальные блага) объекты правоотношения;

2) земельный участок может выступать объектом гражданских, земельных, налоговых, экологических, градостроительных и иных правоотношений. В каждом конкретном случае в сферу правового регулирования попадает тот или иной элемент правового режима земельного участка. В случае, когда земельный участок является объектом гражданских правоотношений, он выступает как объект недвижимости, попадая в частноправовую сферу действия норм гражданского права. Усложнение правового регулирования земельных отношений не позволяет провести четкую грань и "развести по разные стороны баррикад" нормы земельного и гражданского права;

3) в сферу действия норм гражданского права попадают общие правила и требования совершения сделок с земельным участком; вопросы их регистрации и т.д. В сфере действия норм земельного права - вопросы публично-правового порядка (включая землеустройство), ограничения прав на землю, процедуры предоставления земельных участков и т.д. "Водораздел" между гражданско-правовым и земельно-правовым регулированием земельных отношений проходит не только по линии "частное право - публичное право", но и внутри частноправового регулирования. Такой вывод основан на том, что диспозитивный метод присутствует не только в гражданском праве, но и во всех отраслях российского права (хотя и в разной степени), не исключая и земельное право. Внутри же частноправовой сферы общественных отношений нормами гражданского права регулируется "общий каркас" отношений собственности и оборота земель; нормы земельного права наполняют эти цивилистические конструкции конкретным содержанием;

4) в качестве объекта гражданских правоотношений может выступать только земельный участок; упоминаемые в ст. 36 Конституции России, ст. 129 ГК РФ, ст. 6 ЗК РФ такие объекты, как "земля" и "часть земельного участка", в качестве объекта гражданских прав выступать не могут;

5) земельный участок как объект гражданских правоотношений может выступать в трех принципиально разных качествах:

- как простая недвижимая вещь (например, участок сельскохозяйственного назначения с принадлежностями - почвенным слоем и растениями);

- как сложная недвижимая вещь. В этом случае на земельном участке расположены объекты недвижимости - здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства. Анализ данной правовой реальности позволяет говорить о формировании в гражданском праве новой категории - единого объекта недвижимости, включающего земельный участок с расположенными на нем зданиями, строениями, сооружениями, которые связаны с ним "единой судьбой", что означает взаимное следование объектов недвижимости и земельного участка судьбе друг друга;

- земельный участок может являться составной частью отдельного объекта гражданских прав - имущественного комплекса, включающего в том числе и земельные участки, которые в данном случае не играют самостоятельной роли и подчиняются общему гражданско-правовому режиму имущественного комплекса как объекта гражданских прав. Сам же имущественный комплекс не является ни сложной, ни недвижимой вещью;

6) гражданско-правовые основания приобретения права частной собственности на земельные участки - это предусмотренные гражданским и земельным законодательством юридические факты (фактические составы), с наступлением которых нормы права связывают возмездное приобретение или переоформление прав на земельные участки физических и юридических лиц и соответствующее их прекращение у публично-правовых образований;

7) гражданско-правовые начала в правоотношениях предоставления и переоформления в частную собственность земельных участков, находящихся в публичной собственности, проявляются в проведении торгов для предоставления земельного участка для строительства, а также в осуществлении выкупа земельного участка, занятого приватизированными объектами недвижимости. Применительно к отдельным категориям земель процедуры предоставления земель для строительства и для целей, не связанных со строительством, имеют свою цивилистическую специфику. Общий же порядок проведения торгов предусмотрен гражданским законодательством;

8) общественные отношения в сфере приобретения в частную собственность земельных участков из состава государственных или муниципальных земель могут быть классифицированы:

- по субъектному составу (с одной стороны - Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования; с другой стороны - физические лица (включая индивидуальных предпринимателей, иностранцев и апатридов) и юридические лица);

- по объекту (земельные участки из состава населенных пунктов и земель сельскохозяйственного назначения, а также частично субкатегорий земель промышленности и земель рекреационного назначения);

- по процедурам - предоставление впервые в собственность на торгах (для жилищного строительства и комплексного освоения в целях жилищного строительства - на торгах даже в аренду); определенную специфику в рамках общей процедуры имеет выкуп в собственность земельного участка в составе имущественного комплекса, аренда земельного участка с природными ресурсами (леса, воды);

9) выделяются следующие этапы эволюции правового регулирования приобретения земельных участков в частную собственность из собственности публичной:

1-й этап (1 января 1991 г. - 1 января 1995 г.). Начинается с момента появления в России частной собственности на землю и вовлечения земельных участков в гражданский оборот вплоть до вступления в силу ГК РФ;

2-й этап (1 января 1995 г. - 30 октября 2001 г.). ГК РФ содержит ряд правовых конструкций, регулирующих осуществление сделок с недвижимостью, однако глава 17 ГК РФ не вступила в силу. Это период бессистемного регулирования земельных отношений субъектами Российской Федерации вплоть до принятия ЗК РФ;

3-й этап (30 октября 2001 г. - январь 2005 года). Происходит постепенное отлаживание рыночных процедур оборота земельных участков, в том числе в сфере их предоставления из публичной собственности в частную;

4-й этап (январь 2005 года - по сей день). С принятием Градостроительного кодекса РФ и внесением изменений в ЗК РФ и в Закон о введении в действие ЗК РФ усилилась прозрачность предоставления земельных участков из публичной собственности в частную, а также дифференциация выкупной цены под объектами недвижимости для различных категорий субъектов земельных отношений;

10) следует различать правовые категории "земельный оборот", "оборотоспособность земельных участков" и "ограничения прав на землю". Кроме того, является недопустимым смешение экономических и юридических категорий, таких, как "земельный рынок" и "гражданский оборот", отображающих две стороны бытия данного явления - внутреннюю (экономическое содержание) и внешнюю (правовая форма);

11) начиная с апреля 2008 года в российском праве появляется новая правовая категория, которую мы предлагаем именовать неорезервированием. Данная категория является разновидностью ограничений оборотоспособности земельных участков. Ее появление связано со вступлением в силу Постановления Правительства РФ от 3 апреля 2008 г. N 234 "Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности" и предполагает установление федеральным органам исполнительной власти запретов на отчуждение федеральных земель в городах и пригородных зонах вплоть до 1 января 2010 г. в целях формирования резерва земель, главным образом для индивидуального жилищного строительства.

Неорезервирование и резервирование земельных участков имеют ряд схожих и отличных черт. Сходство проявляется в том, что в рамках обеих процедур происходит ограничение прав публичного собственника по распоряжению принадлежащими ему земельными участками; обе процедуры не являются бессрочными. Их отличия в том, что резервирование как юридическая процедура введена федеральным законом (ЗК РФ), а неорезервирование - подзаконным актом (Постановлением Правительства); резервирование земель предполагается для таких публичных нужд, как оборона и безопасность, строительство водохранилищ и т.д. (ст. 70.1 ЗК РФ); неорезервирование - для жилищного (в том числе индивидуального) строительства, т.е. для частных нужд; зарезервированы могут быть участки любой формы собственности; под неорезервирование подпадают только федеральные земли;

12) земельное законодательство предусматривает две классические и одну особую процедуры предоставления земельных участков для строительства. Классические процедуры изложены в ст. 30 ЗК РФ и распространяются на большую часть территории России: предоставление земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта и без предварительного согласования места размещения объекта (на торгах). Особая процедура имеет локальную территориальную сферу действия и связана с подготовкой в городе Сочи Олимпийских игр. Ее суть заключается в том, что Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта земельные участки предоставляются в безвозмездное срочное пользование "без предварительного согласования места размещения объекта и без проведения торгов". В связи с этим п. 1 ст. 30 ЗК РФ необходимо дополнить указанием на фактическое существование третьей процедуры предоставления участков для строительства;

13) процедура предварительного согласования места размещения объекта, являясь весьма закрытой и коррупционной, порождает в силу этого общественную напряженность и обусловливает поиск дальнейших механизмов повышения информационной открытости органов местного самоуправления в сфере предоставления участков для строительства в частную собственность или в аренду. Формирование таких механизмов и, в случае закрепления на федеральном уровне, эффективность их применения будут во многом зависеть от позиции должностных лиц органов местного самоуправления, непосредственно "приближенных к населению". Это обусловливает необходимость развития института общественного контроля за органами публичной власти;

14) существующая неопределенность в вопросе о необходимости проведения торгов для предоставления земельного участка в случае, если подано две и более заявки на его получение по процедуре предварительного согласования места размещения объекта, повлекла за собой формирование судебной практики, признающей правомерной обязательность проведения торгов, а также нормотворчество муниципальных образований. Однако для унификации правоприменения следует дополнить ст. 30 ЗК РФ п. 5.1 следующего содержания:

"5.1. В случае если двое и более лиц обратились с заявлением о выборе земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта, проведение аукциона является обязательным. Если одним из обратившихся с заявлением является лицо, предусмотренное пунктом 1 статьи 20 настоящего Кодекса, аукцион не проводится, а земельный участок предоставляется первому из обратившихся с заявлением о его предоставлении";

15) после 1 января 2010 г. сфера действия процедуры предварительного согласования места размещения объекта принципиально сократится. Однако по ней по-прежнему будут предоставляться земельные участки для строительства публичных объектов (например, АЭС), предусмотренных в схемах территориального планирования Российской Федерации (субъектов Российской Федерации). Процедура сохранится и при предоставлении земельных участков для строительства, расположенных в границах территорий общего пользования или занятых линейными объектами (т.е. участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется), либо из состава земель лесного фонда или расположенных в границах особых экономических зон (т.е. земель, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются). Для строительства большинства обычных объектов недвижимости земельные участки будут предоставляться на торгах в собственность или в аренду;

16) исследование процедуры торгов по продаже земельных участков для строительства показывает, что по отношению к общей процедуре проведения торгов по ГК РФ правовое регулирование земельных торгов содержит ряд специальных правил: земельный участок императивно предоставляется по итогам открытых аукционов только для жилищного строительства и комплексного освоения территории в целях жилищного строительства. Для всех остальных видов строительства законодатель оставляет органам публичной власти возможность выбора: проводить торги в любой форме (открытый или закрытый аукцион, конкурс) либо предоставлять участки в аренду по процедуре предварительного согласования места размещения объекта;

17) по итогам конкурса или аукциона земельные участки могут быть переданы только в собственность либо в аренду. Возможность или обязательность проведения посредством торгов иных сделок с земельными участками ГК РФ и ЗК РФ не предусматривают. Выставляемые на торги земельные участки по своему целевому назначению и разрешенному использованию могут быть предназначены как для предпринимательских (строительство магазина), так и для потребительских (индивидуальное жилищное строительство) целей;

18) новейшей тенденцией гражданско-правового регулирования процедуры земельных торгов является расширение сферы их применения, а также установление определенного сочетания императивных и диспозитивных норм, регламентирующих такие торги. Если с 1 октября 2005 г. открытые аукционы стали обязательны для предоставления земельного участка для жилищного строительства, то впоследствии органам местного самоуправления диспозитивно разрешили предоставлять земельные участки для комплексного освоения в целях жилищного строительства и по договору о развитии застроенной территории (причем оба последних варианта оставлены на их усмотрение);

19) комплексное освоение земельных участков в целях жилищного строительства - это деятельность застройщика по возведению жилых и иных объектов недвижимости, объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, иного обустройства земельного участка, предоставленного ему в аренду из государственных или муниципальных земель, сопровождаемая разработкой градостроительной документации по планировке территории;

20) нуждается в дальнейшем исследовании юридическая природа договора о развитии застроенных территорий, обладающая рядом признаков договора строительного подряда, но имеющая и ряд существенных отличий;

21) в российском земельном законодательстве, научной доктрине и правоприменительной практике отсутствует четкое понимание перечня "целей, не связанных со строительством", равно как и единой концепции их гражданско-правового режима. В предлагаемом нами рамочном документе перечисляются виды целей, не связанных со строительством, применительно к существующим категориям земель, определяются особенности гражданско-правового режима участков в каждой категории;

22) предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством, производится в собственность, в аренду, в постоянное (бессрочное) пользование и в безвозмездное срочное пользование. Предоставление земельных участков в собственность для целей, не связанных со строительством, должно осуществляться исключительно по итогам торгов; предоставление в аренду - производиться на торгах лишь в случаях, когда земельный участок предоставляется для предпринимательских целей. Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, тротуарами, автомобильным дорогами, скверами, водоемами и другими объектами, не подлежат передаче в собственность физическим и юридическим лицам;

23) под предпринимательскими целями предлагается считать ведение крестьянского (фермерского) хозяйства, размещение некапитальных временных строений (киосков, павильонов и т.д.), размещение автостоянок, рекламных щитов, летних кафе, открытых рынков, временных складских объектов и т.д., использование которых направлено на извлечение прибыли индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами;

24) под непредпринимательскими целями, не связанными со строительством, в отношении граждан следует считать ведение огородничества, пчеловодства, животноводства, личного подсобного хозяйства, размещения некапитальных гаражей. Под этими же целями в отношении юридических лиц мы предлагаем считать проведение физкультурно-оздоровительных мероприятий, организацию мест массового отдыха, озеленения и благоустройства;

25) в земельном законодательстве терминологически различаются процедуры выкупа земельных участков (для государственных или муниципальных нужд) и продажи гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в публичной собственности, под зданиями, строениями, сооружениями, объектами незавершенного строительства. Обе процедуры опосредуют возмездный переход земельных участков в частную собственность из публичной либо наоборот и имеют различное наименование, являясь частным случаем договора купли-продажи недвижимости;

26) продажа участка гражданам и юридическим лицам - собственникам объектов недвижимости носит общий характер для всех категорий земель. Особенностью данного вида правоотношений является наличие специального субъекта (органа государственной власти или органа местного самоуправления); особой процедуры (принятие административного акта, а уже затем заключение договора); принудительный характер (по срокам выкупа и по цене);

27) в период 2001 - 2008 гг. процедура покупки земельных участков, занятых объектами недвижимости, претерпела ряд изменений, в ходе которых были решены ключевые вопросы о размере выкупной цены, процедуре определения вида прав на землю в ходе переоформления участка, возможности выкупа арендованного участка, налогообложении покупки;

28) современные проблемы в сфере покупки земельных участков под объектами недвижимости классифицируются в две группы. В первую входят правоприменительные проблемы, носящие локальный и технический характер, в том числе вопросы, связанные с документальным подтверждением права собственности на объект недвижимости (или его часть), а также вопросы качества градостроительной документации "низового" уровня.

Во вторую группу входят только правовые проблемы, в том числе:

- необходимо правовое уточнение размера земельного участка, подлежащего выкупу по льготной цене в порядке ст. 36 ЗК РФ. Нами разделяется позиция о необходимости расширения юридического значения акта инвентаризации земельного участка и выдаваемой на его основе справки Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, на основании которых происходит начисление земельного налога (в зависимости от указанной там площади). Площадь, с которой землепользователь уплачивает земельный налог, и есть фактически им используемая в смысле ст. 36 ЗК РФ;

- нормативное закрепление экологического фактора в Законе о приватизации 2001 года способствовало бы более полной реализации основополагающего принципа земельного права, определяющего приоритет охраны земли как природного объекта перед ее использованием как недвижимости;

- предусмотренная п. 5 ст. 36 ЗК РФ процедура совместного обращения граждан - сособственников зданий (помещений), находящихся на неделимом земельном участке, затрудняет решение вопроса о выкупе участка или заключении договора аренды в случае расхождения их желания, и потому данная норма нуждается в изменении. Предлагается ее следующая редакция:

"5. Для приобретения прав на земельный участок граждане или юридические лица, указанные в настоящей статье, совместно обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастрового паспорта. В случае, если данные лица не могут прийти к единому соглашению о переоформлении земельного участка в собственность или в аренду, земельный участок передается им в аренду с правом последующего выкупа".

 

 

 

 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

 

ОФИЦИАЛЬНЫЕ ДОКУМЕНТЫ И НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ

 

Конституция Российской Федерации // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.

Бюджетный кодекс РФ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Водный кодекс РФ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.

Градостроительный кодекс РФ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.

Гражданский кодекс РФ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; 2001. N 49. Ст. 4552.

Гражданский процессуальный кодекс РФ // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.

Жилищный кодекс РФ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14.

Земельный кодекс РФ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

Лесной кодекс РФ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.

Налоговый кодекс РФ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.

Уголовный кодекс РФ // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.

Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства: Приказ Росземкадастра от 17 февраля 2003 г. // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2004. N 3.

Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ // Российская газета. 2007. 14 нояб.

Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности: Постановление Правительства РФ от 3 апреля 2008 г. N 234 // Российская газета. 2008. 4 апр.

Об обороте земель сельскохозяйственного назначения: Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации: Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.

Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6071.

Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. N 532-КЗ // Кубанские новости. 2002. N 240.

Об особенностях регулирования земельных отношений в Республике Северная Осетия - Алания: Закон Республики Северная Осетия - Алания от 14 мая 2004 г. N 17-РЗ // http://www.r15.kadastr.ru/documents/docs/legislation.

Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта: Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ // СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 805.

Об особо охраняемых природных территориях: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.

Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Об оценочной деятельности в Российской Федерации: Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813.

Об утверждении Положения о порядке предоставления земельных участков на территории муниципального образования "Город Великие Луки": решение Великолукской городской Думы от 27 сентября 2006 г. N 75 //

Об утверждении Положения о порядке продажи земельных участков собственникам предприятий, зданий, сооружений и иных объектов нежилого фонда, расположенных на этих земельных участках: Закон Ивановской области от 5 ноября 1996 г. N 48-ОЗ // Собрание законодательства Ивановской области. 1996. N 14.

Об эксперименте по продаже земельных участков в городе Зеленограде: Закон города Москвы от 29 сентября 1999 г. N 36 // Ведомости Московской Думы. 1999. N 11.

О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15.

О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.

О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации: Федеральный закон от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ // СЗ РФ. 2007. N 27. Ст. 3213.

О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества: Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881.

О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав наследников, а также иных граждан на земельные участки: Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. N 268-ФЗ // 2007. N 48 (ч. 2). Ст. 5812.

О газоснабжении в Российской Федерации: Федеральный закон от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1667.

О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом": Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078.

О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта: Федеральный закон от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ // СЗ РФ. 2007. N 45. Ст. 5415.

О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.

О государственном кадастре недвижимости: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.

О земельной реформе: Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. N 374-1 // ВСНД и ВС РСФСР. 1990. N 26. Ст. 327.

О земле: Закон Саратовской области от 17 ноября 1997 г. N 57-ЗСО // Саратовские вести. 1997. 19 нояб.

О землеустройстве: Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.

О крестьянском (фермерском) хозяйстве: Федеральный закон от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2003. N 24. Ст. 2249.

О личном подсобном хозяйстве: Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ // СЗ РФ. 2003. N 28. Ст. 2881.

О недрах: Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834.

О порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности на территории Калачевского района Волгоградской области: решение Калачевской районной Думы от 22 сентября 2006 г. N 121 // Борьба. 2006. 21 окт. N 125.

О порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности на территории Котельниковского района Волгоградской области: решение Котельниковского районного Совета народных депутатов Волгоградской области от 17 августа 2007 г. N 45/261 // Искра. 2007. 25 сент.

О порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством: Постановление мэра г. Ростова-на-Дону от 11 октября 2006 г. N 1180 // http://www.realtitul.ru/info/zemlya/regionlaw/.

О порядке предоставления земельных участков, находящихся в собственности Брянской области, для целей, не связанных со строительством: Постановление администрации Брянской области от 19 июля 2007 г. N 558 // http://www.bryanskobl.ru/region/law/appendix.php?id=1337.

О приватизации государственного и муниципального имущества: Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий: Указ Президента РФ от 25 марта 1992 г. N 301 // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 14. Ст. 761.

О продаже земельных участков собственникам предприятий: Закон Республики Коми от 15 ноября 1995 г. N 34-РЗ // Республика. 1995. 22 нояб. N 223.

О продаже предназначенных под застройку земельных участков в населенных пунктах: Закон Томской области от 11 августа 1999 г. N 26-ОЗ // Красное знамя. 1999. 18 авг. N 191.

О разграничении государственной собственности на землю: Федеральный закон от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 30. Ст. 3060.

О реализации конституционных прав граждан на землю: Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. N 337 // СЗ РФ. 1996. N 11. Ст. 1026.

О регулировании земельных отношений: Закон Воронежской области. Принят областной Думой 25 мая 1995 г. // Коммуна. 1995. N 118 - 120.

О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. N 271-ФЗ // СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 34.

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан": Федеральный закон от 22 ноября 2000 г. N 137-ФЗ // СЗ РФ. 2000. N 48. Ст. 4632.

О транспортной безопасности: Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ // СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 837.

О физической культуре и спорте в Российской Федерации: Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ // СЗ РФ. 2007. N 50. Ст. 6242.

Правила организации и проведения конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления промышленного рыболовства: Постановление Правительства РФ от 14 апреля 2008 г. N 264 // Российская газета. 2008. 17 апр.

Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков: Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808 // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4587.

Разъяснение по некоторым вопросам, возникающим при продаже земельных участков собственникам приватизированных предприятий, зданий, сооружений, помещений: распоряжение Госкомимущества России от 15 июня 1995 г. N 818-р // Ведомственное приложение к "Российской газете". 1995. 14 июля.

Справка Генеральной прокуратуры РФ об итогах проверки исполнения законодательства, регламентирующего предоставление земельных участков для жилищного строительства, их использование и осуществление на них строительства // http://www.rost.ru/official/2006/04/030000_2836.shtml.

Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта: Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ // СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5555.

 

МАТЕРИАЛЫ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ

 

Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2007 года // Бюллетень ВС РФ. 2007. N 10.

Обзор практики разрешения споров, связанных с применением норм законодательства, регулирующих предоставление земельных участков для строительства. Одобрен Президиумом ФАС Уральского округа 15 июня 2007 г. // http://www.fasuo.ru/praktika/obzory.

Обобщение практики рассмотрения споров, связанных с предоставлением земельных участков для строительства: утверждено решением Президиума Арбитражного суда Свердловской области от 30 октября 2006 г. // http://www.lexgroup.ru/rus/pravonews1/.

Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Янушкевич Анастасии Семеновны на нарушение ее конституционных прав пунктом 11 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации: Определение КС РФ от 21 февраля 2008 г. N 121-О-О // Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии. 2008. N 9 (спец. вып.).

Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной Думы о проверке конституционности пункта 1 и абзаца второго пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации": Определение КС РФ от 6 июля 2000 г. N 133-О // Документ официально опубликован не был.

О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства: Постановление Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 // Вестн. ВАС РФ. 2005. N 5.

Определение ВАС РФ от 20 июля 2007 г. N 7259/07.

Определение ВАС РФ от 21 мая 2008 г. N 5864/08.

Определение ВАС РФ от 23 сентября 2008 г. N 12140/08.

По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы: Постановление КС РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.

По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобами ряда граждан: Постановление КС РФ от 14 апреля 2008 г. N 7-П.

По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской: Постановление КС РФ от 13 декабря 2001 г. N 16-П // СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 2). Ст. 5014.

По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан: Определение КС РФ от 27 июня 2000 г. N 92-О // СЗ РФ. 2000. N 29. 3117.

По запросу Первомайского районного суда города Пензы о проверке конституционности пункта 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации: Определение КС РФ от 5 марта 2004 г. // Еженедельный бюллетень законодательных и ведомственных актов. 2004. N 20.

Постановление Президиума ВАС РФ от 9 декабря 2003 г. N 11314/03 // Вестн. ВАС РФ. 2004. N 7.

Постановление Президиума ВАС РФ от 26 сентября 2006 г. N 7362/06.

Постановление ФАС Поволжского округа от 22 июня 1999 г. N 8573/98-17.

Постановление ФАС Поволжского округа от 4 ноября 1999 г. N А12-3257/99-с25.

Постановление ФАС Поволжского округа от 18 марта 2004 г. N А57-7091/03-30.

Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 11 июля 2008 г. N А31-1898/2007-12.

 

МОНОГРАФИИ, УЧЕБНИКИ, УЧЕБНЫЕ ПОСОБИЯ, КОММЕНТАРИИ

 

Агарков М.М. Обязательство по советскому гражданскому праву. М., 1940.

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. Т. II. М.: Юридическая литература, 1982.

Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций: В 2 т. Т. 1. Свердловск, 1972.

Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993 - 2003 годы (Экспертно-аналитическое мероприятие) / Рук. рабочей группы - Председатель Счетной палаты РФ С.В. Степашин. М., 2004.

Анисимов А.П. Земельное право России: Учеб. / А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, А.Е. Черноморец. Волгоград: Панорама ИПК, 2006.

Бабайцева Е.А. Предпринимательство в России: Историко-правовые аспекты. Элиста, 2007.

Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). М.: ООО ИД "Право и государство", 2005.

Белов В.А. Гражданское право. Общая и Особенная части: Учеб. М., 2003.

Белов В.А. Имущественные комплексы: Очерк теории и опыт догматической конструкции по российскому гражданскому праву. М., 2004.

Боголюбов С.А. Земельное право: Учеб. М., 1998.

Болтанова Е.С. Права на земельные участки: теория, законодательство и практика его применения. Ростов н/Д, 2006.

 

 

Монография М.И. Брагинского, В.В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2001 (издание 3-е, стереотипное).

 

Брагинский М.И. Договорное право. Книга первая: Общие положения. 2-е изд. / М.И. Брагинский, В.В. Витрянский. М.: Статут, 2007.

 

 

Монография М.И. Брагинского, В.В. Витрянского "Договорное право. Договоры о передаче имущества" (Книга 2) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2002 (издание 4-е, стереотипное).

 

Брагинский М.И. Договорное право. Книга вторая: Договоры о передаче имущества / М.И. Брагинский, В.В. Витрянский. М., 2000.

Васильева М.И. Общественные экологические интересы: правовое регулирование (комментарий к законодательству). М.: Наука, 1999.

Васильчиков А. Землевладение и земледелие в России и других европейских государствах. Т. 1. СПб., 1876.

Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.: Изд. АН СССР, 1948.

Гаджиев Г.А. Феномен судебного прецедента в России // Судебная практика как источник права. М.: Юристъ, 2000.

Голиченков А.К. Экологическое право России: Словарь юридических терминов: Учеб. пособие для вузов. М.: Городец, 2008.

Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / Под общ. ред. В.А. Белова. М.: Юрайт-Издат, 2007.

 

 

Учебник "Гражданское право: В 2 т. Том I" (под ред. Е.А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2004 (издание второе, переработанное и дополненное).

 

Гражданское право: Учеб. В 2 т. Т. 1 / Отв. ред. Е.А. Суханов. М.: БЕК, 1998.

Гревцов Ю.И. Проблемы теории правового отношения. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1981.

Гримм Д.Д. Лекции по догме римского права (по изд. 1916 г., С.-Петербург). М., 2003.

Грудцына Л.Ю. Земля: Справочник собственника и арендатора / Л.Ю. Грудцына, М.Н. Козлова // СПС "Гарант".

Добрачев Д.В. Проблемы судебной практики в сфере оборота земли. М.: Волтерс Клувер, 2005.

Договор в народном хозяйстве. Вопросы общей теории. Алма-Ата, 1987.

Дудин А.П. Объект правоотношения (вопросы теории). Саратов, 1980.

Духно Н.А. Земельный правопорядок и ответственность / Н.А. Духно, Г.В. Чубуков. М., 1998.

Жариков Ю.Г. Недвижимое имущество: правовое регулирование: Науч.-практ. пособие / Ю.Г. Жариков, М.Г. Масевич. М., 1997.

Жуйков В.М. К вопросу о судебной практике как источнике права // Судебная практика как источник права. М.: Юристъ, 2000.

Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву: Из истории цивилистической мысли. Гражданское правоотношение. Критика теории хозяйственного права. М.: Статут, 2000.

История государства и права России: Учеб. / Под ред. Ю.П. Титова. М.: Проспект, 1999.

Как получить земельный участок: Практ. пособие / А.К. Артемьев, А.В. Баграмов, Д.Е. Зайков; Отв. ред. М.Г. Звягинцев. М.: Юриспруденция, 2007.

Камышанский В.П. Пределы и ограничения права собственности: Моногр. Волгоград, 2000.

Касьянова О.В. Правовое регулирование сделок с земельными участками // СПС "Гарант".

Клеандрова В.М. История государства и права России: Учеб. / В.М. Клеандрова и др. М.: Былина, 1996.

Кокин В.Н. Недропользование: Теоретико-правовой анализ. М., 2005.

Колов А.Ю. Вещные права на земельный участок в России. Томск, 2004.

Комментарий к Гражданскому кодексу РФ, части первой / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М.: Юрайт-Издат; Право и закон, 2002.

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, А.Е. Черноморец. Элиста, 2006.

Комментарий к Земельному кодексу РФ / Под ред. Г.Е. Быстрова, Б.Д. Клюкина. М., 2002.

 

 

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - Питер Пресс, 2009.

 

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2008.

 

 

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова) включен в информационный банк согласно публикации - Издательство Тихомирова М.Ю., 2007 (второе издание, дополненное и переработанное).

 

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2006.

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с образцами правовых документов / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2008.

Комментарий к Земельному кодексу / Рук. авт. кол. М.В. Бархатов. М.: Юрайт-Издат, 2002.

Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Рук. авт. кол. проф. С.А. Боголюбов. М., 1997.

Комментарий к части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации (постатейный) / Под ред. А.Л. Маковского, Е.А. Суханова. М.: Юристъ, 2002.

Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе / Под общ. ред. В.В. Витрянского, О.М. Козырь, А.А. Маковского. М.: Статут, 2004.

Корнеев А.Л. Сделки с земельными участками. М.: Городец, 2006.

Краснова И.О. Экологическое право и управление в США. М.: Байкальская академия, 1992.

Крассов О.И. Право частной собственности на землю. М.: Юристъ, 2000.

Лапач В.А. Система объектов гражданских прав: Теория и судебная практика. СПб., 2002.

Маркс К. Капитал. Т. 3 . М.: Госполитиздат, 1949.

Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2004.

Мейер Д.И. Русское гражданское право. Пг.: Типография "Двигатель", 1914; СПС "Гарант".

Никишин В.В. Вещные и обязательственные права в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 2003.

Новицкий И.Б. Общее учение об обязательстве / И.Б. Новицкий, Л.А. Лунц. М., 1950.

Общая теория советского земельного права / Под ред. Г.А. Аксененка, И.А. Иконицкой, Н.И. Краснова. М.: Наука, 1983.

Оглоблина О.М. Сделки с землей в РФ: Учеб.-практ. пособие. М.: Ось-89, 1999.

Пандаков К.Г. Аграрно-земельная реформа: законодательство, теория, практика / К.Г. Пандаков, А.Е. Черноморец. Саратов, 2004.

Победоносцев К.П. Курс гражданского права. СПб., 1883.

Разгельдеев Н.Т. Земельные арендные правоотношения в России / Н.Т. Разгельдеев, С.С. Шерстнев. Саратов, 2005.

Разгельдеев Н.Т. Правовое обеспечение купли-продажи земельных участков / Н.Т. Разгельдеев, Н.Н. Аверьянова. Саратов, 2005.

Рат Й. Соглашения о разделе продукции: Анализ правового регулирования отношений в сфере реализации в Российской Федерации. М., 2008.

Романец Ю.В. Система договоров в гражданском праве России. М.: Юристъ, 2004.

Рыженков А.Я. Очерки теории права собственности (прошлое и настоящее) / А.Я. Рыженков, А.Е. Черноморец. Волгоград: Панорама, 2005.

Судебно-арбитражная практика применения Гражданского кодекса Российской Федерации. Часть первая. По материалам Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа за 2000 - 2006 годы / Под ред. Ю.В. Романца. М.: Норма, 2007.

Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. Саратов, 1995.

Толстой Ю.К. К теории правоотношения. Л., 1959.

Трифонов А.С. Правовой режим земель промышленности. М., 2007.

Трутнев Э.К. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации: Ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности / Э.К. Трутнев, Л.Е. Бандорин. М., 2008.

Тужилова-Орданская Е.М. Понятие недвижимости в гражданском праве России: Учеб. пособие. Уфа, 2005.

Уткин Б.И. Права на землю: проблемы правоприменительной практики. М., 2004.

Цитович П.П. Труды по торговому и вексельному праву: В 2 т. Т. 1: Учебник торгового права. К вопросу о слиянии торгового права с гражданским. М.: Статут, 2005.

Чеговадзе Л.А. Структура и состояние гражданского правоотношения. М.: Статут, 2004.

Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М.: Статут, 2006.

Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. Вып. 1. Казань, 1901.

Шершеневич Г.Ф. Общая теория права: Учеб. пособие: В 2 т. Т. 2. Вып. 2 - 4 (по изд. 1912 г.). М., 1995.

Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изд. 1907 г.). М.: Спарк, 1995.

Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. М.: БЕК, 1996.

Экологическая экспертиза. Обзор судебной практики. Практическое пособие / Под ред. И.Б. Богдан. Хабаровск, 2005.

Юридическая энциклопедия / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина. М.: Юристъ, 2001.

Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976.

 

НАУЧНЫЕ СТАТЬИ

 

Адамович Г.Л. Проблемы переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на землю / Г.Л. Адамович, В.В. Воинов, И.С. Можаев, Д.В. Нуржинский, Д.В. Хаустов, С.Ю. Шаповалов // Экологическое право. 2005. N 2.

Адиханов Ф.Х. Соотношение норм гражданского права и норм земельного права в регулировании земельных отношений в условиях рынка земли // Государство и право. 2001. N 1.

Александров А.Д. Новый ЗК РФ об аренде, купле-продаже и мене земельных участков // Юридический мир. 2002. N 1.

Андрианов Н.А. Территориальное планирование как основа регулирования городской застройки // Правовые вопросы строительства. 2005. N 2.

Анисимов А.П. Выкуп земельных участков под объектами недвижимости в населенных пунктах // Хозяйство и право. 2008. N 4.

Анисимов А.П. Об участии граждан и их объединений в решении вопросов землепользования и застройки / А.П. Анисимов, Ю.В. Васильчук // Хозяйство и право. 2008. N 7.

Анисимов А.П. О делении земельного фонда на категории // Изв. высших учебных заведений. Правоведение. 2006. N 5.

Анисимов А.П. Предоставление земельных участков в аренду для комплексного освоения в целях жилищного строительства // Аграрное и земельное право. 2008. N 4.

 

 

Статья А.П. Анисимова "Проблема приобретения права собственности на земельный участок в силу приобретательной давности в свете нового земельного законодательства" включена в информационный банк согласно публикации - "Юрист", 2002, N 12.

 

Анисимов А.П. Проблема приобретения права собственности на земельный участок в силу приобретательной давности в свете нового земельного законодательства // Нотариус. 2004. N 1.

Анисимов А.П. Часть земельного участка как объект земельных отношений: Критический анализ // Российская юстиция. 2007. N 12.

Бадулин О. Часть земельного участка как объект земельных отношений // Хозяйство и право. 2006. N 1.

Бакунина Т.С. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: проблемы применения // Государство и право. 2003. N 5.

Баранова Е.А. К вопросу о понятии единого объекта недвижимости в гражданском праве Германии // Законодательство и экономика. 2004. N 12.

Белобородова А.В. Обзор судебной практики "Выкуп арендованного имущества" // Арбитражное правосудие в России. 2007. N 9.

Белов В.А. Гражданско-правовые формы отношений в сфере управления многоквартирными домами / В.А. Белов, С.А. Бушаенкова // Законодательство. 2006. N 12.

Беляева С.В. Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности // Законодательство и экономика. 2005. N 10.

Белякова М.В. Оборот земель сельскохозяйственного назначения: проблемы, перспективы, пути разрешения // Аграрное и земельное право. 2008. N 4.

Березина Е. Сэкономить на выкупе земли скоро сможет каждый // Московский бухгалтер. 2006. N 9.

Бобин П.Н. Проблемы гражданско-правового регулирования отношений природопользования // Юрист. 2007. N 2.

Боголюбов С.А. Практическое значение Земельного кодекса Российской Федерации // Право и экономика. 2003. N 3.

Богомяков И.В. Недостатки механизма изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Российская юстиция. 2006. N 11.

Бочаров М.В. Развитие законодательства о разграничении государственной собственности на землю // Российская юстиция. 2006. N 10.

Буров В. Составной земельный участок как разновидность сложной вещи // Адвокат. 2006. N 11.

Васильева М.И. Проблемы защиты общественного интереса в экологическом праве // Государство и право. 1999. N 8.

Виткявичюс П.П. Советское государство как собственник земли и субъект политической власти // Правоведение. 1984. N 3.

Витрянский В.В. Договор продажи недвижимости // Вестн. ВАС РФ. 1999. N 7 - 9.

Витрянский В.В. Правовое регулирование имущественных (обязательственно-правовых) отношений в Земельном кодексе Российской Федерации / В.В. Витрянский // Экологическое право. 2003. N 1.

Волков Г.А. Вопросы приобретения права собственности на землю по давности владения // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2000. N 1.

Волков Г.Л. Переоформление прав на землю по Земельному кодексу Российской Федерации // Экологическое право. 2003. N 1.

Волович Н.В. Проблемы изъятия земельных участков для государственных нужд // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2008. N 3.

Габитов М.Р. Особенности проведения земельной и аграрной реформ в субъектах РФ // Аграрное и земельное право. 2006. N 5.

Галиновская Е.А. Новое в правовом регулировании предоставления земельных участков для строительства без проведения торгов // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2007. N 5.

Галишин Э.У. Необходимость сохранения и совершенствования института аренды участков лесного фонда // Законодательство и экономика. 2006. N 5.

Глазова Т. На арбузных плантациях вырастет город-сателлит // http://forum.md/Discuss.aspx?id=695283.

Голиченков А.К. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: история, отличительные черты, значение // Экологическое право. 2003. N 1.

Голосова С.А. Правовое регулирование аренды земельных участков: соотношение норм гражданского и земельного права // Нотариус. 2003. N 2.

Гришаев С.П. Земельные участки как объекты гражданских прав // СПС "КонсультантПлюс".

Гришаев С.П. Предприятие // СПС "КонсультантПлюс".

Гурбанова Э. Коллизии норм права при оформлении права общей долевой собственности на землю под многоквартирным домом // Хозяйство и право. 2006. N 11.

Дамбиева Т.В. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Адвокат. 2006. N 10.

Данилова Н.В. Конкурсы и аукционы на право пользования недрами: проблемы правового регулирования // Экологическое право. 2002. N 2.

Дегтев А. Земля - объект земельных и гражданских правоотношений // Право и экономика. 2005. N 8.

Денисов С.Л. Некоторые общие вопросы о порядке заключения договора // Актуальные проблемы гражданского права / Под ред. М.И Брагинского. М.: Статут, 1999.

Дзагоев С.В. Механизм приобретения права частной собственности на земельные участки из публичной собственности: Историко-правовой аспект / С.В. Дзагоев, Н.М. Слепнева // Правовой аспект. 2008. N 3.

Дихтяр А.И. Изъятие (выкуп) земельного участка для государственных и муниципальных нужд: соотношение норм Гражданского и Земельного кодексов / А.И. Дихтяр, Е.С. Клейменова // Юридический мир. 2007. N 2.

Дмитриев А.В. Как собственник квартиры становится собственником земли // Законодательство. 2006. N 10.

Дмитриев В.В. Новый Водный кодекс Российской Федерации и проблемы предоставления земельных участков и лесов в водоохранных зонах // Адвокат. 2007. N 5.

Дмитриев В.В. Предоставление земельных участков и лесов в водоохранных зонах: новая редакция Водного кодекса РФ // Право и экономика. 2007. N 5.

Дмитриев В. Проблемы судебной практики о предоставлении земельных участков и лесов в водоохранных зонах // Хозяйство и право. 2007. N 12.

Довлатова Е.В. Некоторые аспекты правового регулирования оборота недвижимого имущества // Предпринимательское право в рыночной экономике // СПС "Гарант".

Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 1.

Ем В.С. Договор продажи недвижимости (Научно-практический комментарий действующего законодательства) // Законодательство. 2005. N 10.

Емелькина И.А. К вопросу о понятии и признаках недвижимого имущества // Гражданское право. 2005. N 2.

Ершов О.Г. О предоставлении застройщикам земельных участков под строительство // Право и экономика. 2007. N 4.

Жариков Ю.Г. Особенности применения норм гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Экологическое право России: Сб. материалов научно-практических конференций 1995 - 1998 годов / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: Зерцало, 1999.

Жариков Ю.Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 1996. N 2.

Иванова Е. Аренда государственного имущества с правом выкупа // Право и экономика. 2004. N 8.

Иконицкая И.А. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: некоторые вопросы теории и практики применения // Государство и право. 2002. N 6.

Иконицкая И.А. Разграничение полномочий РФ и субъектов РФ в сфере регулирования земельных отношений // Юридический мир. 1998. N 4.

Иконникова Я. Земля - застройщикам // Российская газета. 2008. 27 марта.

Интернет-конференция советника Президента РФ В.Ф. Яковлева "Актуальные правовые вопросы в Российской Федерации на современном этапе" / В.Ф. Яковлев //

Калиниченко Т.Г. Договоры в водных отношениях // Экологическое право. 2006. N 1.

Карамышева О.В. Пути развития земельного законодательства Российской Федерации (Материалы Круглого стола) // Государство и право. 1999. N 1.

Карлова Н.В. Приобретательная давность и правила ее применения / Н.В. Карлова, Л.Ю. Михеева // СПС "КонсультантПлюс", 2001.

Карпов М. Выкуп земли: отказа быть не может? // ЭЖ-Юрист. 2003. N 9.

Клименко О.А. Отдельные проблемные вопросы действующего земельного законодательства // http://www.sfr.krd.ru.

Клюкин Б.Д. О развитии договорной основы права пользования недрами // Государство и право. 2004. N 9.

Кобякова О.Д. Приватизация земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома // Аграрное и земельное право. 2007. N 11.

Козырь О.М. "Единая судьба" земельного участка и расположенных на нем иных объектов недвижимого имущества: Реальность и перспективы / О.М. Козырь, А.А. Маковская // Вестн. ВАС РФ. 2003. N 2.

Козырь О.М. "Единая судьба" земли и недвижимости / О.М. Козырь, А.А. Маковская // ЭЖ-Юрист. 2003. N 1.

Козырь О.М. Недвижимость в новом Гражданском кодексе России // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. М., 1998.

Котляров М.Л. Выкуп земельных участков: вопросы ценообразования и экономической справедливости // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2007. N 7.

Кочнева И.В. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд - одно из оснований прекращения прав на земельные участки // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2006. N 11.

Краснов Н.И. Земельная реформа и земельное право в современной России // Государство и право. 1993. N 12.

Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 7.

Крассов О.И. Юридическое понятие "земельный участок" // Экологическое право. 2004. N 2.

Кудрявцева Т.Ю. Ограничения права собственности на землю по русскому дореволюционному праву // Правоведение. 1997. N 3.

Кузнецов Д. О новеллах законодательства, регулирующего предоставление земельных участков в национальных парках // Хозяйство и право. 2007. N 6.

Кульнев В.Н. Проблемы применения земельного законодательства в связи с разграничением государственной собственности на землю // Аграрное и земельное право. 2004. N 1.

Лазаревский А. Государственный феодализм // ЭЖ-Юрист. 2007. N 27 (июль).

Лапач В.А. Что такое объекты гражданских прав, или Феномен кубка Кремля // Законодательство. 2002. N 5.

Лебедева И.В. Право собственности и приобретательная давность // Арбитражный и гражданский процесс. 2001. N 7.

Лебедева Н.Н. Порядок оформления земельных участков в садоводческих, огороднических и дачных объединениях в свете последних изменений законодательства РФ // Аграрное и земельное право. 2007. N 4.

Лиджиева О.Н. Содержание рентных отношений // Гражданин и право. 2003. N 5.

Мазуров А.В. Земля в водоохранных зонах // Гражданин и право. 2007. N 9.

Макаров Г.П. "Дачная амнистия" не принесла мира садоводам // Гражданин и право. 2007. N 4.

Макаров Г.П. Переоформление прав садоводов, огородников и дачников на земельные участки: Комментарий к Земельному кодексу РФ // Гражданин и право. 2006. N 4.

Маковский А.Л. ГК РФ действует. Что дальше? // ЭЖ-Юрист. 2003. N 46.

Малова Н.Б. Понятие разграничения государственной собственности на землю и его содержание // Право и государство: теория и практика. 2007. N 5.

Марков С. Быть или не быть переоформлению? // ЭЖ-Юрист. 2007. N 19.

Медведев М.Ф. Объект и предмет гражданского правоотношения / М.Ф. Медведев, А.Я. Рыженков // Актуальные проблемы правоведения. Самарская государственная экономическая академия. 2004. N 3.

Мисник Н.Н. Еще раз о соотношении гражданского и земельного законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 2006. N 9.

Мисник Н.Н. К понятию земельного участка // Государство и право. 2005. N 10.

Митягин К.С. Понятие "земельный участок" // Законодательство. 2007. N 5.

Моргунова Г.А. Правовые проблемы изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд // Аграрное и земельное право. 2006. N 8.

Никитин М.С. Возникновение и прекращение прав пользования недрами в российском законодательстве // Законодательство. 2002. N 1.

Осокин Н.Н. К вопросу о природе земельных отношений // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций 1995 - 1998 годов / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: Зерцало, 1999.

Павлодский Е.А. Приватизация арендного предприятия / Е.А. Павлодский, М.Л. Шелютто // Право и экономика. 2003. N 2.

Певзнер А. Комментарий к комментарию: Пленум ВАС РФ запретил выкуп участков (материал 2) / А. Певзнер, А. Лазоревский // ЭЖ-Юрист. 2005. N 24.

Певницкий С.Г. Земельные участки под жилыми домами: проблемы законодательного регулирования и правоприменительной практики // Юрист. 2006. N 8.

Пискунова М.Г. Оформление прав на земельные участки при переходе прав на недвижимость // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2002. N 2 - 3(11 - 12).

Пискунова М. Делимость земельных участков // Бизнес-адвокат. 2003. N 10.

Плешанова О. Виражи вокруг земли // ЭЖ-Юрист. 2003. N 32.

Попов М. Публичная земельная собственность: что нового с 1 июля 2006 г. // Хозяйство и право. 2006. N 7.

Попов Н. Земельный вопрос при строительстве // Консультант. 2005. N 21.

Потапова Н.Н. Проблемы установления и реализации прав собственности на землю // Управление земельными ресурсами и регулирование земельных отношений в Волгоградской области: Материалы науч.-практ. конф. Волгоград, 1997.

Румянцев Ф.П. О проблемах реализации механизма оборота земель сельскохозяйственного назначения // Государство и право. 2007. N 9.

Сергеев А. Договор аренды имущества с правом выкупа / А. Сергеев, Т. Терещенко // Корпоративный юрист. 2007. N 1.

Сиваков Д.О. Водный кодекс 2006 года: новеллы и задачи применения // Журнал российского права. 2007. N 1.

Скловский К. Некоторые вопросы применения земельного законодательства, регулирующего предоставление земельных участков в городе // Хозяйство и право. 2004. N 10.

Скловский К. Раздел земельного участка // ЭЖ-Юрист. 2005. N 45.

Слепнева Н.М. Понятие и особенности оборотоспособности земельных участков в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права: Материалы общерос. науч.-практ. конф. (16 ноября 2007 г.). Краснодар, 2007.

Слепнева Н.М. Правовые проблемы предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством // Аспирантский вестник Поволжья. 2007. N 6.

Слепнева Н.М. Формирование и эволюция механизма приобретения права частной собственности на земельные участки из публичной собственности // Новая правовая мысль. 2008. N 2.

Стрембелев С.В. Применение земельного законодательства // Право и экономика. 2005. N 7.

Суханов Е.А. Вещные права в новом Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право. 2003. N 1.

Суханов Е.А. Вступительная статья к книге: Копылов А.В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном российском гражданском праве. М., 2000.

Сыродоев Н.А. Возникновение прав на землю // Государство и право. 2004. N 10.

Сыродоев Н.А. Новый Земельный кодекс Российской Федерации // Правоведение. 2002. N 1.

Трифонов А.С. Некоторые итоги правового регулирования имущественно-земельных отношений в первой половине 2005 г. // Юрист. 2005. N 10.

Трутнев Э.К. Градорегулирование: отрицание или утверждение? / Э.К. Трутнев, Л.Е. Бандорин // ЭЖ-Юрист. 2007. N 16 (апрель).

Фогель В.А. Особенности осуществления права общей долевой собственности на общее имущество многоквартирного дома // Юрист. 2002. N 12.

Чаркин С.А. Современные проблемы правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения // Новая правовая мысль. 2006. N 6.

Чикильдина А.Ю. О некоторых правовых проблемах приватизации садовых, огородных и дачных участков в Российской Федерации // Вестн. ТвГУ. Сер. Право. 2007. N 6.

Чубуков Г.В. Земельная недвижимость в системе российского права // Государство и право. 1995. N 9.

Эбзеев Б.С. Толкование Конституции Конституционным Судом Российской Федерации: теоретические и практические проблемы // Государство и право. 1998. N 5.

Эйриян Г.Н. Применение приобретательной давности к земельным участкам // Адвокат. 2003. N 7.

Ялбулганов А.А. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения // Гражданин и право. 2006. N 12.

 

ДИССЕРТАЦИИ И АВТОРЕФЕРАТЫ ДИССЕРТАЦИЙ

 

Аракельян Р.Г. Резервирование и изъятие земельных участков в механизме правового регулирования отношений собственности (Гражданско-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2007.

Божок В.А. Институт аналогии в гражданском и арбитражном процессуальном праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.

Бритвин С.Н. Арендные права и их гражданский оборот: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006.

Бугров Д.С. Правовой режим земельных участков как недвижимого имущества: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004.

Бурлаченко О.В. Земельный участок в системе недвижимого имущества: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006.

Васильчук Ю.В. Обеспечение соблюдения интересов государства, общества и граждан при предоставлении земель для строительства хозяйственных и иных объектов на землях городских поселений: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Тверь, 2006.

Войновский Д.О. Правовое регулирование сделок с землями населенных пунктов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

Воронова Ю.В. Приобретательная давность в гражданском праве Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

Габитов М.Р. Аграрные реформы в России и их концепции: историко-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2002.

Гатаулина Л.Ф. Правовое регулирование организации и проведения торгов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2007.

Герасин С.И. Правовые основы оборота земель, используемых в сельскохозяйственном производстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000.

Грехова Е.А. Правовое регулирование государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2007.

Дубец Е.К. Проблемы приватизации государственного имущества: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005.

Ельникова Е.В. Гражданско-правовой оборот земельных участков под строениями в России: Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006.

Жернаков Д.В. Правовой режим земельных участков как объектов гражданского оборота: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005.

Зиннатуллин А.З. Приобретение права частной собственности на земельные участки: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2005.

Кабытов Н.П. Выкуп земельного участка как основание прекращения права частной собственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2004.

Ковалева И.С. Особенности возникновения и реализации прав на землю: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

Косолапов О.А. Земельный участок как объект вещного права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.

Котарева О.В. Земельный участок как объект гражданских правоотношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

Крамкова Т.В. Гражданско-правовой режим земельного участка: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.

Лозовская С.В. Правовой прецедент: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005.

Лотникова Н.П. Особенности правового регулирования сделок с земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

Мальцев Д.Л. Предоставление прав на земельные участки в городе Москве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.

Манакин Н.А. Уголовно-правовая охрана земельных отношений в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001.

Мелихов А.М. Право частной собственности на земельные участки: Конституционно-правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2007.

Минаева А.А. Земельный участок как объект земельных правоотношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

Михайлова Н.С. Оборотоспособность вещей в гражданском праве и роль актов органов внутренних дел Российской Федерации в ее реализации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2007.

Нарушкевич С.В. Имущественный комплекс в гражданском праве России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006.

Новоселова А.А. Вещные правоотношения: содержание и развитие: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2007.

Романова В.В. Правовое регулирование оборота земельных участков: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.

Савина С.В. Правовое регулирование организации и проведения конкурсов в предпринимательской деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

Сахабутдинова Д.Н. Торги как субинститут договорного права и юридическая процедура: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007.

Суворов В.И. Государственно-правовое регулирование земельных реформ в России: проблемы теории и практики: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996.

Трифонов А.С. Гражданско-правовой режим земель промышленности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006.

Тужилова-Орданская Е.М. Теоретические проблемы защиты прав на недвижимость в гражданском праве России: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007.

Хаджиев А. Проблемы теории земельного права Республики Казахстан в условиях становления и развития рыночных отношений: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Алматы, 2005.

Харьков В.Н. Организационно-правовое обеспечение рационального использования и охраны земель на уровне субъекта Российской Федерации (на материалах Тверской области): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998.

Черноморец А.Е. Теоретические проблемы права собственности в сельском хозяйстве Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1993.

Чугунов Ю.О. Норма права и правоотношение (вопросы теории): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.

Шихалева О.В. Земельный участок как объект гражданских прав: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006.

Эйриян Г.Н. Основания возникновения прав на землю: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.

Яковлев В.И. Гражданско-правовое регулирование приватизации государственных предприятий в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

 

 

 

 







Рейтинг@Mail.ru
eXTReMe Tracker









Список терминов
определений
и понятий


Народная БД ПРАВДОМ