АВЕНЮ

Главная "Авеню" >> Электронная библиотека 
 
                          >> Кадастровый учет

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ПОЛОЖЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА РОССИИ, ЕГО ГЛАВНЫЕ НЕДОЧЕТЫ И ПРОТИВОРЕЧИЯ
(УЧЕБНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ И АНАЛИТИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ)
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 14 августа 2010 года

Б.Д. ЗАВИДОВ

Вместо введения

Глава 1. История становления института кадастрового учета земельных участков в России

1.1. Предпосылки создания земельного кадастра в России

1.2. Учет и оценка земельных ресурсов в период земельной реформы 1861 г.

1.3. Столыпинская реформа и ее роль в развитии земельного кадастра

1.4. Учет земель в годы Советской власти

Глава 2. Порядок государственного кадастрового учета земельных участков в России на современном этапе

2.1. Принципы осуществления государственного кадастрового учета земельных участков в Российской Федерации

2.2. Правовое регулирование государственного кадастрового учета земельных участков

2.3. Актуальные вопросы реализации правовых норм, регулирующих ведение государственного кадастрового учета земельных участков и совершенствование законодательства

Заключение

Завидов Борис Дмитриевич, кандидат юридических наук, доцент, обладатель медали А.Ф. Кони, член Союза журналистов и юристов России.


1.3. Столыпинская реформа и ее роль в развитии земельного кадастра авеню,av-ue.ru

Главная "Авеню" >> Электронная библиотека  >> ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ПОЛОЖЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА РОССИИ...
                           >> Кадастровый учет

1.3. Столыпинская реформа и ее роль в развитии земельного кадастра

Эта реформа вошла в историю под именем ее автора и организатора - Петра Аркадьевича Столыпина, крупного политического и государственного деятеля России, в течение пяти лет (1906 - 1911 гг.) занимавшего пост Председателя Совета Министров Российской империи.

Новая аграрная политика России 1906 - 1910 гг. связана с именем Петра Аркадьевича Столыпина. 19 ноября 1906 г. вышел в свет Указ императора Николая II "Об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении". Главное содержание реформы составило разрушение общины и насаждение частной крестьянской земельной собственности. Разрешением продажи и купли наделов облегчался отлив бедноты из деревни, и происходила концентрация земли в руках зажиточных крестьян.

Накануне реформы формы землевладения и землепользования в России отличались большим разнообразием, которое было связано с различием как природных условий, так и исторических судеб населения. Землепользование практически сохраняло сословно-феодальный характер, когда наряду с формирующейся буржуазной частной собственностью существовали и другие виды собственности на землю. Крупнейшим собственником являлось государство (казна). В 1905 году ему принадлежало почти 35% общего землевладения в европейской России (или 138 млн. десятин).

По реформе 1906 - 1910 годов к началу 1916 года общину покинуло в общей сложности примерно 27% крестьянских семей, увеличив частную (подворную) надельную землю на 14% (около 16 млн. десятин).

Собственность юридических лиц (включая церкви, монастыри, города, посады, учреждения) составляла менее 2%.

Земли Сибири, Дальнего Востока, Средней Азии и Закавказья в основном принадлежали казне и Кабинету. В Сибири крестьяне владели государственной землей на праве пользования, а фактически присваивали ее практически неограниченно.

Основными тенденциями развития в области земельных отношений в России к началу XX века были значительное сокращение дворянской земельной собственности, некоторое уменьшение государственной и увеличение площадей крестьянского землевладения.

Закон 1910 года еще более жестко проводил линию на ликвидацию общины и переход к частному крестьянскому землевладению. Он предусматривал обязательность перехода к личной собственности на землю в общинах, где за предшествующие 24 года не было общих земельных переделов. В этих общинах крестьяне автоматически становились новыми собственниками своих наделов.

Всего с 1906 по 1915 год 2,8 млн. крестьянских хозяйств заявили о закреплении земли в собственность (30% их общего числа). Закреплена земля была за 2,0 млн. хозяйств (22%), которым отошло в собственность 13,9 млн. десятин, или 16% всей надельной земли <20>.

--------------------------------

<20> Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М., 2006. С. 89.

Значительная часть крестьянства сопротивлялась выходу из общины своих товарищей. Из всех подавших в 1906 - 1914 годах заявления о выделе только 27% получили на это от общины согласие, 67% решали вопрос через земство <21>.

--------------------------------

<21> Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М., 2006. С. 89.

Перераспределение земельной собственности в пользу частного крестьянского землевладения дополнилось механизмом земельной аренды в виде надельной, внутринадельной, внешненадельной аренды и аренды казенных земель.

Необходимые сведения о земле содержались в поземельной книге и межевой книге. В межевой книге описывали границы землевладений и отражали происходящие изменения в размещении границ между землевладениями, связанные с куплей-продажей части владения. В поземельной книге фиксировали обладателей прав на землевладения и отражали сведения о совершаемых с землей сделках. Государство, имея такие сведения, могло выполнять фискальную функцию, а землевладельцы могли защищать в суде свои права и решать межевые споры.

Несмотря на достигнутые к началу XX века успехи в промышленном развитии, Россия продолжала оставаться страной с резким преобладанием аграрной экономики - в сельском хозяйстве было занято около 3/4 трудоспособного населения страны. При этом сельское хозяйство империи оставалось отсталым и низкопроизводительным, с однобокой структурой. В частности, под посевы ржи было отведено около 1/3 всех возделываемых земель, под пшеницу - около 1/4, под овес - около 1/5, а под картофель - всего около 3% земель <22>. Особенно низкий уровень агротехники наблюдался в хозяйствах мелкого крестьянства, где применялись примитивные орудия труда и испытывался хронический недостаток удобрений. Экономическое положение страны усугублялось неурожаями 1895, 1897 и 1899 - 1901 годов <23>.

--------------------------------

<22> Крассов О.И. Земельное право современной России: Учебное пособие. М.: Дело, 2008. С. 322.

<23> Земельное право Российской Федерации: теория и тенденции развития / Под ред. И.А. Иконицкой. М., 2005. С. 122.

Земельный вопрос в России на рубеже XIX - XX веков в комплексе аграрных проблем был самым уязвимым и трудным. Он касался всех крестьян - и безземельных, и малоземельных, и имеющих крупные земельные наделы. Дело в том, что было немало сторонников, считавших основным российским бедствием в деревне "малоземелье" крестьян при гигантских земельных богатствах. Деревня переживала "земельную тесноту" при избыточной рабочей силе. При этом цена на землю оставалась достаточно высокой, как высоки были и земельные выкупные платежи по реформе 1861 года. Стране нужна была новая аграрная политика, способная вывести Россию на более высокий этап капиталистического развития.

Аграрный вопрос первой крестьянской реформой 1861 года был решен не до конца: крестьяне в своем большинстве не получили право распоряжаться землей по собственному усмотрению, они не стали собственниками земельных наделов. Это отрицательно сказывалось на интенсификации сельскохозяйственного производства, на быте и жизни крестьян, не создавало живого интереса к созиданию и творчеству на земле.

Идея проведения в стране новой земельной реформы обсуждалась еще в начале века в правительстве С.Ю. Витте, но ее практическая разработка и реализация начались только с приходом в 1906 году в правительство П.А. Столыпина. Его подход к земельному вопросу лучше всего характеризует такое высказывание: "...при хищническом хозяйстве, при бедности и невежестве крестьян, при отсутствии среди них понятия о собственности - никакие преобразования, никакие культурные начинания невозможны и заранее обречены были на неуспех; невозможно и прочное поддержание дома внешнего порядка, так как дикая, полуголодная деревня, не привыкшая уважать ни свою, ни чужую собственность, не боящаяся, действуя миром, никакой ответственности, всегда будет представлять собой горючий материал, готовый вспыхнуть по каждому поводу, будь то революционная пропаганда, эпидемия или другое стихийное бедствие" <24>.

--------------------------------

<24> Варламов А.А. Земельный кадастр: теоретические основы земельного кадастра. М.: Колос, 2009. С. 226.

9 августа 1906 года специальным Постановлением Совета Министров России была образована комиссия "для расследования вопросов, касающихся способов снабжения малоземельных крестьян землей и упорядочению крестьянского землевладения", которая разработала проект императорского Указа о выходе крестьян из общины. Именно с этого Указа, подписанного императором Николаем II 6 ноября 1906 года, и начинается самая знаменитая российская аграрная реформа.

Главное содержание реформы составляло разрушение крестьянской общины и насаждение частной собственности на землю. Разрешение продажи и купли земли облегчало отток из деревни в города сельской бедноты и концентрацию земель в руках зажиточных крестьян.

Полное название Указа 1906 года звучит так: Именной высочайший указ, данный Сенату 9 ноября 1906 года, "О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающегося крестьянского землевладения и землепользования" <25>. По этому Указу каждый домохозяин, владеющий землей на общинном праве, получал право выйти из общины вместе с землей и закрепить ее за собой в личную собственность при условии полного выкупа надела. По своей сути Указ решал две основные задачи: устанавливал общие правила выхода крестьян всех категорий из общины и учреждал специальные землеустроительные комиссии - губернские и уездные - для оказания непосредственной помощи населению в операциях с куплей-продажей земли через Крестьянский банк.

--------------------------------

<25> Козлов С.С. Столыпинская аграрная реформа: идеологическая основа и эволюционный характер // История государства и права. 2009. N 3. С. 224.

Указ 1906 года вызвал резкое противодействие со стороны как левых, так и правых сил. Левые критиковали его за введение частной собственности на землю. Правые, с одной стороны, защищали Указ, но с другой - требовали полного разрушения крестьянских общин, видя в них корень всех зол.

Следует сказать, что Указ 1906 года нельзя трактовать прямолинейно, как направленный на насильственное разрушение крестьянской общины. В нем заложен замысел реформаторов на мирное, эволюционное совершенствование земельных отношений, на основе которых должны были произойти перемены в жизни не только крестьян, но и других слоев населения России. Реформирование на селе, появление большого количества собственников земли обеспечило бы качественные изменения в интенсификации, культуре производства, труде и быте крестьян. При этом П.А. Столыпин делал ставку на сильных, знающих свое дело крестьян, способных своим личным трудом создать высокодоходное устойчивое хозяйство (в последующем этих крестьян стали называть кулаками) <26>. Таким образом, в российской деревне сохранялись два уклада - общинный и частно-фермерский, при их одновременном развитии и здоровой конкуренции. Кроме этого, П.А. Столыпин оставлял и помещичье землевладение как самое эффективное и культурное, приносящее немалый доход в государственную казну.

--------------------------------

<26> Казанина Л.Ю. Судебная реформа П.А. Столыпина в оценке конституционных демократов // История государства и права. 2009. N 10. С. 136.

Такое противодействие Указу приводило к резким противостояниям во II Государственной Думе, которая в конце концов была распущена 3 июля 1907 года, так и не утвердив Указа.

При обсуждении реформы в III Государственной Думе ее автор П.А. Столыпин в речи на заседании 5 декабря 1908 года сказал: "В тех местностях России, где личность крестьянина получила уже определенное развитие, где община как принудительный союз ставит преграду для его самостоятельности, там необходимо дать ему свободу трудиться, богатеть, распоряжаться своею собственностью; надо дать ему власть над землею, надо избавить его от кабалы отживающего общинного строя. Закон вместе с тем не ломает общины в тех местах, где хлебопашество имеет второстепенное значение, где существуют другие условия, которые делают общину лучшим способом использования земли.

Личный собственник властен распоряжаться своею землею, властен закрепить за собою свою землю, властен требовать отвода отдельных ее участков к одному месту; он может прикупить себе земли, может заложить ее в Крестьянском банке, может, наконец, продать ее. Весь запас его разума, его воли находится в полном его распоряжении; он в полном смысле кузнец своего счастья. Но вместе с тем ни закон, ни государство не могут гарантировать его от известного риска, не могут обеспечить его от возможности утраты собственности, и ни одно государство не может обещать обывателю такого рода страховку, погашающую его самодеятельность.

Нельзя составлять закон, исключительно имея в виду слабых и немощных, нет, в мировой борьбе, в соревновании народов почетное место могут занять только те из них, которые достигнут полного напряжения своей материальной и нравственной мощи. Поэтому все силы и законодателя, и правительства должны быть обращены к тому, чтобы поднять производительные силы единственного источника нашего благосостояния - земли. Применением к ней личного труда, личной собственности, приложением к ней всех, всех решительно народных сил необходимо поднять нашу обнищавшую, нашу слабую, нашу истощенную землю, так как земля - это залог нашей силы в будущем, земля - это Россия".

III Государственная Дума после обсуждения приняла Указ и несколько поправок к нему, наиболее существенной из которых было ограничение права скупки земли в одни руки. Однако Государственный совет Указ не принимал даже после одобрения Государственной Думой. П.А. Столыпин дважды - 15 марта и 26 марта 1910 года - лично выступал перед членами Госсовета и добился своего. 14 июня 1910 года царский указ был утвержден Государственным советом Российской империи как Закон.

Проводимое в ходе реформы землеустройство было направлено в первую очередь на создание хуторов и отрубов на крестьянской надельной земле. Всего на всех землях к началу 1916 года в 47 губерниях европейской части России было образовано 1000696 хуторов и отрубов <27>. В осуществлении реформы значительной была роль Крестьянского банка. Наибольшие суммы банковских ссуд на покупку земли выдавались отдельным домохозяевам, и в их числе - на льготных условиях - владельцам хуторов и отрубов. Им же банк продал 3/4 собственного земельного дохода.

--------------------------------

<27> Козлов С.С. Столыпинская аграрная реформа: идеологическая основа и эволюционный характер // История государства и права. 2009. N 3. С. 222.

В результате Столыпинской реформы сложилось следующее распределение сельскохозяйственных земель:

  • крестьяне - 215 млн. га;

  • царская фамилия, помещики и монастыри - 152 млн. га <28>.

--------------------------------

<28> Альтшулер Б.А. Рывки и эволюция земельного кадастра в России // Информационный бюллетень. 2006. N 4 (26) - 5 (27). С. 19.

Наряду с разверстанием земель и образованием нового землепользования, законодательством предусматривалось его упорядочение и совершенствование.

Но нельзя сказать, что проведение аграрной реформы везде проходило гладко и спокойно. Напротив, повсеместно отмечались массовые недовольства проводимыми в деревне преобразованиями, выливавшиеся в откровенные бунты. Это объясняется прежде всего чрезмерным расслоением крестьянства, увеличением среди них доли малоземельных и безземельных. Особенно большое сопротивление реформе оказывали крестьяне Центральной России, не желающие менять сложившееся общинное землепользование. Эти выступления крестьян подавлялись беспощадно и жестоко.

С другой стороны, растущие крупные крестьянские хозяйства превращались в серьезных конкурентов помещичьим землевладениям, что приводило к увеличению числа разоряющихся помещиков, чьи земли переходили в руки крестьян. Те же помещики, которые не хотели терять свои земли, были вынуждены принимать энергичные меры для интенсификации сельскохозяйственного производства, чтобы выстоять в условиях серьезной конкуренции.

Столыпинская аграрная реформа дала резкий толчок развитию не только сельскохозяйственного производства, но и другим отраслям промышленности Российской империи. Так, например, увеличение производства и потребления сельскохозяйственных машин с 39 млн. рублей в 1906 году выросло до 119 млн. рублей в 1912 году. Увеличились поставки строительных материалов в деревню, в частности металла и металлоизделий - со 124 млн. рублей в 1900 году до 249 млн. рублей в 1912 году <29>.

--------------------------------

<29> Гаврилов В., Ивановский С. Реформирование собственности на землю и природные ресурсы // Российский экономический журнал. 2006. N 3. С. 26.

На 1 мая 1915 года были закончены землеустроительные работы, охватившие 2485771 крестьянский двор, в том числе 1259020 единоличных, на общей площади 21311221 десятина (в 47 губерниях Европейской России) <30>. При землеустройстве решались вопросы оказания населению денежной помощи. С 1907 по 1914 год включительно было выдано ссуд 299699 домохозяевам на сумму 30668009 рублей, безвозвратных пособий, соответственно 58020 и 1279689, выдано авансов в счет ссуд под залог надельной земли 2343 и 110531 <31>.

--------------------------------

<30> Магазинщиков Т.Г. Земельный кадастр. М., 2006. С. 213.

<31> Улюкаев В.Х. Земельное право и земельный кадастр. М., 2006. С. 105.

Несомненно, положительным итогом реформы было существенное повышение жизненного уровня крестьянского сословия, что подтверждается ростом вкладов крестьян в сберегательные кассы с 1032 млн. рублей в 1904 году до 1802 млн. рублей в 1912 году. Как писал в 1910 году журнал "Вестник сельского хозяйства", "...деревня уже не та, последние годы прошли не бесследно. Мысль разбужена, вытолкнута на новую дорогу. Население бросается и в кооперацию, и в школу, и в агрономию, и в народные университеты".

Реформа продолжалась и после гибели ее идейного вдохновителя П.А. Столыпина в 1911 году. Но во время первой мировой войны землеустроительные работы были сведены к минимуму, а после Февральской революции 1917 года были прекращены вовсе. Созданному Главному земельному комитету при Министерстве земледелия Временного правительства было поручено готовить новую земельную реформу.

На этом заканчивается период капитализации земельных отношений в России и начинается новейшая история кадастра и земельных отношений, в корне изменившая российское земельное законодательство.

 

 


Рейтинг@Mail.ru
eXTReMe Tracker









Список терминов
определений
и понятий


Народная БД ПРАВДОМ