Главная "Авеню" >> Электронная библиотека 
                           >> Кадастровый учет

Главная "Авеню" >> Электронная библиотека  >> ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ПОЛОЖЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА РОССИИ...
                           >> Кадастровый учет

2.1. Принципы осуществления государственного кадастрового учета земельных участков в Российской Федерации

В статье 4 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" <34> определены основные принципы ведения государственного кадастра недвижимости. Они представляют собой основные, исходные начала, выражающие содержание указанной деятельности.
--------------------------------
<34> Федеральный закон от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (в ред. от 27.12.2009) .

К принципам ведения кадастра относятся:

• единство технологии его ведения на всей территории РФ.

Данный принцип означает, что вне зависимости от того, в каком субъекте РФ ведется государственный кадастр, методы его ведения, внесения в него сведений, их хранения, а также порядок предоставления информации одинаковы в пределах страны;

• обеспечение общедоступности и непрерывности актуализации содержащихся в нем сведений.

Данный принцип, по сути, объединяет два: в соответствии с первым информация, содержащаяся в кадастре, является доступной и открытой для сторонних лиц, за исключением кадастровых сведений, доступ к которым ограничен Федеральным законом (п. 8 ст. 4); второй принцип означает, что государственный кадастр недвижимости постоянно обновляется. Поэтому он является источником актуальных и достоверных сведений;

• сопоставимость кадастровых сведений со сведениями, содержащимися в других государственных информационных ресурсах.

Рассмотрим подробнее каждый из принципов.

Первый принцип - единство системы и технологии ведения государственного земельного кадастра на всей территории Российской Федерации.

Согласно данному принципу земельный кадастр на всей территории Российской Федерации ведется по единой системе и технологии. Все субъекты Федерации обязаны соблюдать единый порядок ведения земельного кадастра. Установлены единые формы документов и их перечень (состав), который определен ст. 13 Закона. Тем самым достигается полнота и достоверность сведений земельного кадастра.

Заметим, что у отдельных исследователей вызывает сомнение требование относительно единства системы и технологии ведения государственного земельного кадастра на всей территории РФ. Как отмечает В.А. Евсегнеев, дело в том, что природные и экономические условия на территории РФ далеко не одинаковы - от полупустынь на юго-востоке европейской части страны до северных и северо-восточных тундр. Различными являются способы и обычаи использования земли в разных географических условиях. Это диктует неодинаковые подходы и к выделению кадастровых единиц - подлежащих описанию земельных участков, и к содержанию этих описаний, и к методам оценки земель. Отсюда должно вытекать не просто право внесения в земельный кадастр дополнительных сведений со стороны региональных и местных органов власти, но и необходимость составления разных земельных кадастров по разным почвенно-климатическим зонам, на которые распадается территория России <35>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Статья В.А. Евсегнеева "Земельный кадастр: вопросы правоприменения" включена в информационный банк согласно публикации - "Право и экономика", 2006, N 1.

<35> Евсегнеев В.А. Земельный кадастр: вопросы правоприменения // Право и экономика. 2008. N 1. С. 16.

На наш взгляд, данная точка зрения, несмотря на правильную постановку вопроса, несостоятельна. Во-первых, конституционные требования единого экономического пространства страны обусловили жесткий государственный характер, а не муниципальную форму этой системы. Во-вторых, многообразие характеристик ведения современного земельного кадастра позволяет внести все необходимые особенности кадастровых единиц.

Если допустить, что в Российской Федерации велось бы несколько разных кадастров, с уверенностью можно сказать, что возникли бы многочисленные разногласия, противоречия, которые в конечном счете привели бы к ошибкам и необходимости исправления всей системы. Приведем простой пример. В настоящее время одной из проблем учета недвижимости (в том числе земельных участков) является то, что "в системах учета имеют место дублирование функций и наличие погрешностей в сведениях об объектах недвижимости вследствие многократного ручного введения, различий в идентификации объектов и субъектов права, а также сложности проверки взаимного расположения объектов и непротиворечивости информации, содержащейся в разрозненных информационных системах". Можно предположить, чем грозит возможное разделение кадастра на несколько разных.

Таким образом, единство системы и технологии ведения государственного земельного кадастра на всей территории Российской Федерации - исторически проверенный принцип осуществления кадастрового учета земель и земельных участков.

Второй принцип - непрерывность внесения в государственный земельный кадастр изменяющихся характеристик земельных участков.

Как показывает исторический опыт ведения земельного кадастра, только непрерывный процесс по внесению в государственный земельный кадастр изменяющихся характеристик земельных участков, а также непрерывный процесс по совершенствованию методов и средств получения и хранения таких сведений может гарантировать объективность и ценность такой информации для современного общества и государства.

Непрерывность процесса внесения в государственный земельный кадастр изменяющихся характеристик земельных участков сопровождается и непрерывностью совершенствования нормативно-правовой базы такой деятельности.

Третий принцип - открытость сведений государственного земельного кадастра.

Как подчеркивается в Руководящих принципах партнерства государственного и частного секторов в области управления земельными ресурсами, "информация о земле и ее ресурсах - само существо каждого государства. Надлежащее понимание гражданами взаимосвязей между государством и обществом требует, чтобы такая информация была легкодоступной и могла легко использоваться" <36>.

--------------------------------

<36> Руководящие принципы партнерства государственного и частного секторов в области управления земельными ресурсами. Руководящие принципы ООН. HBP/WP.7/2005/8. 6 July 2005.

Согласно п. 1 ст. 8 Закона сведения государственного земельного кадастра носят открытый характер, за исключением сведений, отнесенных законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа.

Земельный кадастр содержит сведения, имеющие практическую пользу не только для государственных органов, ведущих этот кадастр, но и для других органов управления в области использования и охраны земель, налоговых органов и др. Они необходимы для правообладателей земельных участков (собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов). В получении этих сведений бывают заинтересованы также участники торгов, аукционов и конкурсов при совершении сделок с земельными участками (купли-продажи, ипотеки и др.). Во всех названных случаях органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, обязаны предоставлять запрашиваемые сведения заинтересованным в них лицам и организациям.

Как следует из п. 2 ст. 8 Закона, органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, обязаны предоставлять сведения государственного земельного кадастра заинтересованному лицу, предъявившему удостоверение личности и заявление в письменной форме (юридическому лицу - документы, подтверждающие государственную регистрацию данного юридического лица и полномочия его представителя).

При реализации данного принципа полномочные органы должны обеспечивать выполнение требований законодательства Российской Федерации о государственной тайне, иных правовых актов и методических документов, определяющих организацию режима секретности и порядок защиты сведений, составляющих государственную тайну. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, закреплен в ст. 5 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" <37>.

--------------------------------

<37> Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О Государственной тайне" // Собрание законодательства РФ. 1997. N 41. Ст. 4673.

Решение о выдаче сведений принимает орган, ведущий земельный кадастр. Если в выдаче документов будет, по мнению заявителя, отказано незаконно, он может обжаловать действия должностных лиц (государственных служащих) в суд (арбитражный суд) на основании Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <38>.

--------------------------------

<38> Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" // Сборник законодательных актов РФ. Выпуск VIII. 1993. Ст. 117.

Говоря об открытости сведений государственного земельного кадастра, подчеркнем, что государственный кадастр создается как интегрированный источник, содержащий в электронном виде полные и актуальные сведения о земельных участках, позволяющие получать на его основе каталоги, справочные и аналитические материалы с целью предоставления их органам государственной власти и органам местного самоуправления, а также организациям и гражданам. Комплексность предоставляемых сведений, возможность проведения анализа и прогнозирования делают информацию об объектах недвижимости более востребованной, что оказывает существенное влияние на повышение эффективности принимаемых решений как структур власти и управления, так и субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность.

Заметим, что реальная работа данного принципа возможна лишь с уменьшением бюрократизма, открытостью всей системы государственной информации.

Четвертый принцип - сопоставимость и совместимость сведений государственного земельного кадастра со сведениями, содержащимися в других государственных и иных кадастрах, реестрах, информационных ресурсах.

Прежде всего, заметим, что сведения государственного земельного кадастра являются государственным информационным ресурсом (п. 1 ст. 6 Закона). Такие сведения являются частью государственной информационной системы (ст. 14 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <39>).

--------------------------------

<39> Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3448.

В соответствии с п. 9 ст. 14 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <40> информация, содержащаяся в государственных информационных системах, а также иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы являются государственными информационными ресурсами.

--------------------------------

<40> Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" .

Рассматриваемый принцип предусматривает, что, во-первых, информация, содержащаяся в государственном кадастре недвижимости, является государственным информационным ресурсом, то есть находится в распоряжении органов государственной власти. А с учетом предыдущего принципа общедоступности данный кадастр является открытым государственным информационным ресурсом. Во-вторых, информация, содержащаяся в кадастре, может сопоставляться со сведениями из других государственных информационных ресурсов <41>.

--------------------------------

<41> Например, раньше к таковым был отнесен согласно ст. 6 Федерального закона от 02.01.2000 N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре", до утраты им силы, государственный земельный кадастр.

Информация об учтенном имуществе вносится в государственный кадастр недвижимости на основании документов. То есть основополагающими являются в данном случае сведения, содержащиеся на бумажных носителях. В соответствии со статьей 4 Закона "О государственном кадастре недвижимости" ведение кадастра допускается как на бумажных носителях, так и в электронном виде. Но в случае возникновения противоречия между сведениями, содержащимися на бумажном и электронном носителях, приоритет предоставлен именно бумажным носителям.

Так как государственный кадастр недвижимости представляет собой систематизированный свод сведений об учтенном имуществе, перечисленном в п. 2 ст. 1 Закона о государственном кадастре недвижимости, то документы, содержащиеся в нем, представляют значительную ценность по причине того, что именно на их основании в свое время были произведены действия по включению того или иного объекта в кадастр. Именно поэтому законодательно установлена обязанность по постоянному их хранению, а также наложен запрет на уничтожение и изъятие из них каких-либо частей.

Исходя из смысла комментируемой статьи, орган кадастрового учета осуществляет их временное хранение, а затем передает их на постоянное хранение в государственные архивы.

Это соответствует положениям ст. 18 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ (в ред. от 13.05.2008) "Об архивном деле в РФ".

Документы Архивного фонда РФ, находящиеся в государственной собственности, хранятся:

• постоянно - в государственных архивах;

• временно - в государственных органах, государственных организациях, создаваемых ими архивах в течение установленных сроков, а также в муниципальных архивах в случае наделения органа местного самоуправления муниципального района или городского округа отдельными государственными полномочиями по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности и находящихся на территории муниципального образования.

В соответствии со ст. 3 ФЗ "Об архивном деле в РФ" государственный архив - это федеральное государственное учреждение, создаваемое Правительством РФ, или государственное учреждение субъекта РФ, создаваемое органом государственной власти субъекта РФ, которые осуществляют хранение, комплектование, учет и использование документов Архивного фонда РФ, а также других архивных документов.

В соответствии с письмом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 04.03.2008 N ВК/0876 "Разъяснения по ведению кадастровых дел" кадастровые дела подлежат вечному хранению, их уничтожение и изъятие не допускаются, за исключением кадастровых дел объекта недвижимости с "временным" статусом кадастровых сведений.

При передаче на архивное хранение во внутренней описи кадастрового дела производится итоговая запись, кадастровое дело дополняется обложкой, листом-заверителем, прошивается и скрепляется печатью.

На ноябрь 2008 г. действовало положение, в соответствии с которым Правительство РФ должно установить:

• порядок и сроки хранения органом кадастрового учета содержащихся в государственном кадастре недвижимости документов;

• порядок их передачи на постоянное хранение в государственные архивы.

Информационная система - это совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств. Согласно п. 5 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного Приказом Минюста РФ от 20.02.2008 N 35, для ведения реестров объектов недвижимости кадастровых округов используется автоматизированная информационная система государственного кадастра недвижимости.

В соответствии со ст. 4 Закона "О государственном кадастре недвижимости" должна действовать единая федеральная информационная система, в которую входят:

• государственный кадастр недвижимости;

• Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Ведением каждой составной части единой федеральной информационной системы занимаются соответствующие органы - Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) и Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация).

20.07.2006 Приказом Роснедвижимости и Росрегистрации N П/0199/105 был утвержден Порядок взаимного предоставления в электронном виде сведений о земельных участках, содержащихся в Едином государственном реестре земель (ЕГРЗ), и сведений Единого государственного реестра прав (ЕГРП) территориальными органами Роснедвижимости и Росрегистрации.

Этот Порядок определяет взаимные правила предоставления сведений о земельных участках и их правообладателях в электронном виде. Обмен сведениями между территориальными органами осуществляется на безвозмездной основе.

Территориальными органами Роснедвижимости передаются следующие сведения:

• кадастровый номер, предыдущий(-ие) кадастровый(-ые) номер(-а);

• наименование, местоположение, категория земель;

• разрешенное использование;

• фактическое использование (характеристика деятельности);

• площадь;

• нормативная цена и (или) кадастровая стоимость;

• сведения, занесенные в строку "Особые отметки" Единого государственного реестра земель (ЕГРЗ);

• регистрационный номер документов по книге учета документов;

• кадастровые номера земельных участков, образованных в результате проведения кадастровых работ (слияния, разделения, выделения дополнительного к существующему, перераспределения);

• кадастровые номера земельных участков, которые должны прекратить свое существование в результате регистрации прав на вновь образованные ЗУ;

• сведения о частях и обременениях (ограничениях) при наличии данных в ЕГРЗ.

В свою очередь, территориальными органами Росрегистрации передаются следующие сведения о зарегистрированных правах, содержащиеся в Едином государственном реестре прав (ЕГРП):

• кадастровый (условный) номер земельного участка;

• назначение земельного участка;

• местоположение земельного участка, площадь;

• вид зарегистрированного права, для общей долевой собственности также указывается размер доли в праве;

• номер государственной регистрации права;

• дата регистрации права;

• сведения о правообладателе (правообладателях в случае, если зарегистрировано право общей собственности);

• сведения об ограничениях и обременениях (номер и дата государственной регистрации обременения, вид обременения, его срок, при наличии записи о сроке в ЕГРП).

• Обмен сведениями осуществляется с использованием инфраструктурных функций федерального информационного центра следующим образом:

• по централизованной схеме (между управлением Роснедвижимости по субъекту РФ и управлением или главным управлением Росрегистрации по регистрационному округу);

• по децентрализованной схеме (между территориальными отделами управления Роснедвижимости по субъекту РФ и отделами или секторами управления главного управления Росрегистрации по регистрационному округу в пределах зоны своей ответственности).

При этом основной схемой информационного обмена является именно централизованная схема. Децентрализованная схема обмена применяется только в случае невозможности организации обмена сведениями по централизованной схеме.

При отсутствии возможностей по использованию инфраструктурных функций федерального информационного центра сведения в электронном виде могут предоставляться на электронных носителях (диски/дискеты) либо при наличии соответствующих каналов связи в режиме электронной почты с обязательным использованием средств криптографической защиты информации. В режиме электронной почты файл заверяется электронной цифровой подписью (ЭЦП)

В случае отсутствия возможности заверения файла ЭЦП используется контрольная сумма при архивировании файла.

Передача сведений в электронном виде в этом случае оформляется реестром.

"Пилотное" внедрение информационного взаимодействия в соответствии с рассмотренным Порядком начало осуществляться в территориальных органах Роснедвижимости и Росрегистрации по Московской области, Самарской области и Республике Татарстан с 01.09.2006. Цель: определить комплекс организационных и технических условий реализации указанного Порядка.

Рассмотренный Порядок, как уже было сказано ранее, касался передачи сведений в отношении земельных участков. Применительно к иным объектам недвижимости соответствующий документ принят пока не был.

Сведения вносятся в государственный кадастр недвижимости органом кадастрового учета на основании поступивших в этот орган в установленном настоящим Федеральным законом порядке документов, если иное не установлено настоящим Федеральным законом. При этом сведения, указанные в п. п. 8 и 9 ч. 2 ст. 7 настоящего Федерального закона, вносятся в государственный кадастр недвижимости органом кадастрового учета, если в соответствии с ч. 10 настоящей статьи иное не установлено Правительством Российской Федерации.

Истечение определенного периода со дня завершения кадастрового учета объекта недвижимости, изменение требований к точности или способам определения подлежащих внесению в государственный кадастр недвижимости сведений об объектах недвижимости либо изменение геодезической или картографической основы государственного кадастра недвижимости, в том числе систем координат, используемых для его ведения, не являются основанием для признания кадастровых сведений об объекте недвижимости неактуальными и (или) подлежащими уточнению.

В случае изменения кадастровых сведений ранее внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения сохраняются, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

Кадастровые сведения являются общедоступными, за исключением кадастровых сведений, доступ к которым ограничен федеральным законом.

В случаях, установленных настоящим Федеральным законом, в государственный кадастр недвижимости вносятся сведения, которые носят временный характер. Такие сведения до утраты ими в установленном настоящим Федеральным законом порядке временного характера не являются кадастровыми сведениями и используются только в целях, связанных с осуществлением соответствующей государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется органом кадастрового учета в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления кадастрового учета и кадастровой деятельности (далее - орган нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений). Особенности ведения государственного кадастра недвижимости на электронных носителях в составе единой федеральной информационной системы, указанной в ч. 4 статьи 4, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Являясь частью государственной информационной системы, сведения государственного земельного кадастра сопоставимы и взаимосвязаны с иными кадастрами, реестрами и информационными ресурсами. Так, например, земельный кадастр имеет тесную связь с градостроительным кадастром.

На наш взгляд, к числу принципов осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра следует отнести и обязательность государственного кадастрового учета земельных участков.

Полноценный фундаментальный земельный кадастр можно получить только при обязательном учете всех земель Российской Федерации, где бы они ни располагались и в чьем бы пользовании (собственности, аренде и т.д.) они ни находились. Никто не имеет права скрывать или отказываться от предоставления полномочным органам запрашиваемых ими сведений, необходимых для ведения кадастра (за исключением сведений, представляющих коммерческую тайну).

В заключение данного параграфа отметим, что, поскольку на правоотношения по кадастровому учету распространяется земельное законодательство, органы, осуществляющие ведение кадастра, в своей деятельности должны руководствоваться принципами, закрепленными в Земельном кодексе РФ.