Понятие приватизации жилищного фонда. Развитие законодательства о приватизации жилищного фонда

§ 1. Понятие приватизации жилищного фонда. Развитие законодательства о приватизации жилищного фонда

В июле 2009 г. исполнилось 18 лет отечественной приватизации: 4 июля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Закон РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР" <1>. Срок для переходного законодательного акта весьма значительный. При этом сам Закон неоднократно претерпевал изменения от расширения рамок приватизации, затем до сужения и установления окончания приватизации жилья <2>.

--------------------------------
<1> Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 27. Ст. 927. Впоследствии - Закон РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации".

<2> Об окончании приватизации жилищного фонда см. § 8 настоящей главы.

Проблемы приватизации жилищного фонда нашли достойное отражение в юридической литературе: подготовлены десятки диссертационных исследований, вышли в свет тысячи статей и сотни брошюр и книг.

Конечно же, все перечислить невозможно, да и вряд ли необходимо. Полагаем, что следует обратить внимание на исследователей, наиболее полно и комплексно проработавших данную тему, в том числе: Е.С. Гетман, Б.М. Гонгало, С.М. Корнеев, В.Н. Симонов, П.И. Седугин, Ю.К. Толстой. Кстати, что греха таить, автор настоящей работы также неоднократно анализировал законодательство о приватизации жилищного фонда. И так уж получилось, что пришлось как принимать непосредственное участие в подготовке текста Закона РСФСР (будучи экспертом Верховного Совета РСФСР), так и вносить поправки, связанные с окончанием срока приватизации жилья (будучи председателем Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству).

По нашему глубочайшему убеждению, приватизация жилья изменила не только структуру рынка недвижимости и не только экономический оборот. Приватизация меняет людей, изменяет отношение к жизни и (как это ни пафосно звучит) даже к смерти. Сегодня много говорится о построении гражданского общества, так вот стабильность и эволюционность в обществе возможна только при наличии у граждан в собственности имущества, необходимого для достойной жизни, которое можно передать следующим поколениям.

К такому имуществу безусловно относится недвижимость и в первую очередь жилье.

Социально-политические последствия такой крупномасштабной и продолжительной акции, какой явилось наделение миллионов и миллионов российских граждан собственностью в виде жилых помещений, еще предстоит осознать. Люди, которые ранее имели лишь теоретическое представление о частной собственности (причем долгие годы насаждалось негативное отношение к этому понятию), вдруг на практике оказались собственниками. Было положено начало тектоническим сдвигам в сознании и психологии людей, которые продолжаются до сих пор.

Понятно, что "чуждая психология собственника" не может развиться в одночасье только благодаря одному факту оформления квартиры, в которой человек проживал длительное время, в собственность. Необходим долгий процесс осознания прав и обязанностей, вытекающих из факта обладания жильем. Да и сами права и обязанности, прописанные в законодательстве, с течением времени изменялись. Но то, что сдвиги налицо, очевидно хотя бы из многочисленных примеров эффективного отстаивания гражданами своих имущественных прав.

Кроме того, возникновение права частной собственности на жилье привело к возникновению мощного жилищного рынка, а также к возникновению новых для нашего общества профессий, таких как риелтор, оценщик, регистратор прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастровый инженер и др., а также соответствующей сферы услуг.

Таким образом, приватизация жилья является комплексным социо-технологическим проектом, механизмы и последствия которого еще ждут своих исследователей из различных отраслей гуманитарного знания.

Следует напомнить, что советское жилищное законодательство достаточно четко и последовательно определяло права нанимателей, членов их семей в домах государственного и общественного жилищных фондов. Конечно же в то время, когда отсутствовали такие категории, как "частная собственность", "недвижимое имущество", не было и речи о том, чтобы наниматели имели возможность приобрести в собственность свое жилье.

Однако шло время, менялись государство и общество, и в период с конца 80-х до начала 90-х гг. у нанимателей жилых помещений и членов их семей в домах государственного и муниципального жилищных фондов появилась возможность значительно увеличить объем прав по владению, пользованию и в еще большей степени по распоряжению занимаемыми ими жилыми помещениями. Одной из самых существенных возможностей нанимателей, безусловно, стала приватизация. До этого времени главными основаниями возникновения права собственности на жилые помещения были такие традиционные гражданско-правовые сделки, как купля-продажа, мена, дарение, а также наследование жилых домов (подчеркиваем, именно жилых домов с весьма существенными ограничениями, с другими жилыми помещениями подобные сделки были практически невозможны).

В связи с преобразованиями жилищных отношений приватизация жилья стала одним из основных способов возникновения права собственности на жилые помещения у граждан. Вместе с тем приватизация жилищного фонда - это процесс, который занимает хотя и ограниченный, но все же весьма продолжительный отрезок времени - до 1 марта 2010 г. (ч. 2 ст. 2 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" <1>). Это следует объяснить кроме прочего и тем, что Закон РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" предусматривает принцип добровольности, т.е. граждане вольны по своему усмотрению решать, использовать ли предоставленное им право или нет. Следовательно, некоторая часть граждан будет решать, приватизировать или нет занимаемое жилье, либо предпочтет пользоваться жилищем не на праве собственности, а по договору найма жилого помещения.

--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15 (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ).

В науке долгое время не было понятия "приватизация". По утверждению Э.С. Савас, впервые такой термин появился в словаре в 1983 г. и в узком смысле означал "превратить в частную, т.е. преобразовать общественную форму правления или собственности отдельного предприятия или отрасли в частную". Раскрывая понятие "приватизация" в широком смысле, автор дает собственное определение. Приватизацией, по его мнению, является осуществление разнообразных мероприятий по уменьшению масштабов деятельности государства или по усилению роли частного сектора во владении фондами или в предпринимательской деятельности <1>.

--------------------------------
<1> См.: Савас Э.С. Приватизация: ключ к рынку. М.: Дело, 1992. С. 15.

В отечественном законодательстве приватизация впервые стала предметом правового регулирования в Законе РСФСР "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР", принятом Верховным Советом РСФСР 3 июля 1991 г. <1>, где она по отношению к государственным и муниципальным предприятиям определялась как приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность предприятий, цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия; оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов ликвидированных предприятий и их подразделений; долей (паев, акций) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ); принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий.

--------------------------------
<1> Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 27. Ст. 927. Впоследствии в данный законодательный акт неоднократно вносились дополнения и изменения.

Приватизация жилья как правовая категория появилась в России на день позже приватизации предприятий, т.е. 4 июля 1991 г., когда Верховный Совет РСФСР принял Закон РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР". В данном Законе под приватизацией жилья понимается бесплатная передача в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах. Думается, что с учетом правоприменительной практики, базирующейся на Законе РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и других принятых на его основе нормативных актах, приватизацию жилья можно определить как бесплатную передачу жилых помещений из государственной и муниципальной собственности в собственность проживающих в них граждан РФ.

Общее определение приватизации любого имущества может выглядеть следующим образом: приватизация - это передача из публичной собственности в частную в порядке и на условиях, установленных федеральным законом.

В литературе можно встретить самые разнообразные суждения о том, что является объектом приватизации применительно к жилищному фонду. Причем многие авторы весьма широко толкуют это понятие.

В первые годы осуществления данного процесса было достаточно распространено суждение о том, что приватизации подлежат не только государственный и муниципальный жилищные фонды, но и фонд общественных организаций и даже квартиры в домах жилищных, жилищно-строительных кооперативов и колхозов. По мнению авторов такой точки зрения, "приватизация каждого из видов жилищного фонда имеет свои особенности, различны также и возможные последствия" <1>.

--------------------------------
<1> См., например: Как с максимальной выгодой стать собственником жилья: Практическое пособие / Под ред. П. Филиппова. СПб., 1991. С. 2; Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Научно-практический комментарий / Отв. ред. Т.Е. Абова, А.Ю. Кабалкин, В.П. Мозолин. М.: БЕК, 1996. С. 348.

Между тем, как уже было сказано выше, приватизация возможна лишь в отношении государственного и муниципального имущества и только в порядке, предусмотренном законом. Возникновение права собственности у члена жилищного, жилищно-строительного кооператива, полностью выплатившего паевой взнос, или у члена колхоза, выкупившего жилое помещение, не меняет форму собственности: в этом случае происходит переход права на жилое помещение внутри одной формы - частной. Переход же жилищного фонда из собственности общественного объединения (организации) допускается по правилам, предусмотренным Законом РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", но нормы его при этом используются лишь по аналогии. Постановление Верховного Совета РСФСР "О введении в действие Закона РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР" в п. 6 лишь рекомендует общественным объединениям (организациям) осуществлять передачу и продажу находящегося в их собственности жилья в собственность граждан на условиях, предусмотренных для государственного и муниципального жилищных фондов <1>.

Ряд исследователей считают, что под приватизацией жилья следует понимать любое отчуждение жилых помещений государственными или муниципальными образованиями. Так, Е.А. Чефранова приватизацией жилья называет переход жилых помещений из государственной или муниципальной собственности в собственность граждан или юридических лиц <1>. К.А. Глухов, придерживаясь аналогичной позиции, делит приватизацию жилья на следующие формы: 1) приобретение гражданами занимаемых жилых помещений в порядке, установленном Законом о приватизации; 2) приобретение гражданами свободных жилых помещений на условиях полной платности; 3) приобретение гражданами и юридическими лицами свободных жилых помещений через аукцион; 4) приобретение жилищными кооперативами жилых домов с целью их последующего заселения и эксплуатации <2>.

--------------------------------
<1> См.: Чефранова Е.А. Приватизация жилищного фонда. М.: Российская правовая академия Минюста России, 1994. С. 8.

<2> См.: Глухов К.А. Вопросы приватизации жилых помещений // Государство и право. 1992. N 9. С. 141.

По нашему мнению, в данном случае происходит смешение различных по своей природе сделок. Безусловно, первая форма, приведенная К.А. Глуховым, является приватизацией, и это прямо вытекает из приватизационного законодательства. По отношению же к другим формам вряд ли можно говорить о приватизации жилья как таковой. Здесь речь может идти только об обычных гражданско-правовых сделках, где сторонами выступают, с одной стороны, государственные либо муниципальные образования, а с другой - граждане или юридические лица. При этом условия и порядок передачи жилья регулируются исключительно гражданским, а не специальным приватизационным законодательством.

В первой редакции Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" было сказано, что он распространяет свое действие на государственный и муниципальный жилищные фонды. После внесения изменений и дополнений в Закон его ст. 2 несколько увеличилась по форме (текстуально), однако с точки зрения содержания (правового регулирования) объем жилищного фонда, подлежащий приватизации, не изменился. В норму внесено дополнение о том, что в жилищный фонд, подлежащий приватизации, включается также "жилищный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений (ведомственный фонд)". Включение в рассматриваемый Закон такого дополнения с точки зрения формально-юридической недостаточно корректно, поскольку государственный жилищный фонд включает в себя и жилищный фонд государственных предприятий (и учреждений), муниципальный жилищный фонд - кроме прочего и жилищный фонд муниципальных предприятий (и учреждений). Казалось бы, такое понятие, как "ведомственный жилищный фонд", должно было уйти. Тем не менее включение в ст. 2 Закона указанного дополнения можно оправдать с практической точки зрения. Дело в том, что, пользуясь отсутствием четких указаний в законе и не вдаваясь в анализ жилищного законодательства и законодательства о собственности, многие предприятия и даже целые ведомства запрещали приватизацию закрепленного за ними жилья (Министерство путей сообщения, Минобороны, Минсельхоз и др.) <1>.

--------------------------------
<1> См.: Сомников Н. Игра в одни ворота // Южный Урал. 1992. 2 окт.; Приватизация жилья: навечно и бесплатно // Сибирская газета. 1993. N 2.

К примеру, в свое время Министерство путей сообщения РФ разработало и разослало инструктивное письмо от 24 декабря 1991 г. N П-16747 "О приватизации жилищного фонда железнодорожного транспорта", в котором делался вывод о том, что вопрос о приватизации жилищного фонда железной дороги должно решать названное министерство.

Строго говоря, Закон РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР" был принят в развитие ст. 13 не действующего сегодня Закона РСФСР "О собственности в РСФСР", где указывалось, что наниматель жилого помещения в доме государственного или муниципального жилищного фонда и члены его семьи вправе приобрести в собственность соответствующие квартиру, дом путем их выкупа или по другим основаниям, предусмотренным законодательством РСФСР и республик, входящих в РСФСР. Основной задачей данного законодательного акта является создание правовой основы для преобразования отношений собственности на жилье. Однако думается, что не совсем верно связывать начало процесса передачи гражданам обобществленного жилищного фонда только с названными законами.

Фактически возможность возникновения права собственности у нанимателей жилых помещений и членов их семей появилась с реализации принятого Советом Министров СССР Постановления от 2 декабря 1988 г. N 1440 "О продаже гражданам в собственность квартир в домах государственного и общественного жилищного фонда" <1> и разработанных на его базе республиканских положений о продаже гражданам квартир в личную собственность и оплате расходов на их содержание и ремонт <2>, а также республиканских, краевых и областных положений о порядке и условиях продажи гражданам квартир в личную собственность, принятых советами министров автономных республик и исполкомами областных (краевых) Советов народных депутатов <3>.

--------------------------------
<1> СП Совета Министров (Правительства) СССР. 1989. N 1. Ст. 4.

<2> См., например: Положение, утвержденное Постановлением Совета Министров РСФСР и ВЦСПС от 21 апреля 1989 г. N 134 // СП Совета Министров (Правительства) РСФСР. 1989. N 13. Ст. 72.

<3> Например, Положение о порядке и условиях продажи гражданам в личную собственность квартир в домах государственного и общественного жилищного фонда, утвержденное решением Свердловского областного Совета народных депутатов от 30 ноября 1989 г. N 405/35. Подробнее о продаже гражданам в собственность квартир в домах государственного и общественного жилищных фондов см.: Шешко Г.Ф. Продажа квартир в личную собственность // Хозяйство и право. 1989. N 11. С. 119 - 124; Марткович И.Е. Жилищное право: закон и практика. М., 1990. С. 88 - 96.

Положение устанавливало, что в собственность граждан продавались занимаемые ими квартиры в домах государственного и общественного жилищных фондов, незаселенные квартиры в домах, подлежащих реконструкции или капитальному ремонту.

Освобожденные за выездом граждан квартиры во вновь построенных домах, реконструированных или капитально отремонтированных исполкомами местных Советов, предприятиями, учреждениями, организациями, могли быть проданы только после их заселения в установленном порядке.

Не могли быть проданы квартиры: а) включенные в число служебных; б) в домах, находящихся в закрытых военных городках. Однако приведенный перечень не являлся исчерпывающим. Исполкомы областных Советов народных депутатов включали в него и другие виды жилых помещений. Так, в Свердловской области не продавались квартиры в домах, подлежащих сносу по ветхости или под застройку, а также квартиры в домах, находящихся в санитарно-защитных зонах, зонах опасных геологических процессов и затоплений.

Продажа гражданам занимаемых ими квартир производилась с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи.

В соответствии с республиканскими положениями квартиры в домах, подлежащих реконструкции или капитальному ремонту, продавались гражданам, состоящим на учете в исполкоме местного Совета народных депутатов или предприятия, учреждения, организации для приобретения таких квартир.

Решения о продаже квартир гражданам принимались с учетом состава семьи, трудовой и общественной активности исходя из установленной в республике нормы жилой площади на человека, с учетом права на дополнительную жилую площадь. Сметная стоимость квартир определялась путем распределения общей суммы затрат на строительство (реконструкцию, капитальный ремонт) дома между получателями квартир. Продажная цена квартир устанавливалась оценочными комиссиями, которые образовывались исполкомами местных Советов народных депутатов, предприятиями, учреждениями, организациями.

Региональными положениями предоставлялась возможность оплаты стоимости квартир в рассрочку.

Однако приведенный выше порядок <1> передачи квартир в собственность граждан путем договора купли-продажи не нашел широкого применения. Так, в Российской Федерации было продано 0,2% от всего жилья государственного и общественного жилищных фондов. Как правильно отмечалось в литературе <2>, граждане не были заинтересованы выкупать то, чем они фактически владеют, причем за сравнительно невысокую плату. К тому же необходимо отметить, что в республиканских и областных положениях выкуп обусловливался тем, что цены на жилые помещения определялись оценочными комиссиями, образуемыми исполкомами местных Советов народных депутатов. Однако во многих регионах такие комиссии до принятия Закона РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР" созданы не были.

--------------------------------
<1> Согласно Постановлению Правительства РФ от 18 января 1992 г. "О внесении изменений и дополнений и признании утратившими силу некоторых решений Совета Министров РСФСР по вопросам регулирования жилищных правоотношений" анализируемые положения действуют только в отношении незаселенных квартир в домах, подлежащих реконструкции и капитальному ремонту (см.: Российская газета. 1992. 11 февр.).

<2> См.: Агафонова Н., Степанов Н. Квартира с аукциона, или об одном из методов, с помощью которого решают жилищную проблему в Чувашии // Хозяйство и право. 1990. N 10. С. 88; Щербаков О. Рынок жилья в СССР: все на продажу // Деловой мир. 1990. Ноябрь. С. 5; Приходько И.А. Молодежные жилые комплексы. М., 1990. С. 12 - 13.

В отличие от Постановления Совета Министров СССР N 1440 и принятых на его основе нормативных актов Закон РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР" (Закон РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации") за счет бесплатной передачи первоначально, как правило, части жилья, а затем и всего жилого помещения предполагает осуществить передачу в собственность граждан не отдельной части жилищного фонда, а основной части государственного и муниципального жилищных фондов и тем самым существенно реформировать отношения в жилищной сфере.

Статистические данные указывают, что к моменту выхода в свет настоящей работы было приватизировано более 85% жилых помещений, подлежащих приватизации.