1.1. Регистрация прав на недвижимость как объективная необходимость гражданского оборота

Регистрация прав на недвижимое имущество представляет собой новую проблему для права нашей страны. Это признается практически всеми исследователями правового регулирования оборота недвижимого имущества. Однако всякий, кто обратится к истории вопроса, не может не признать относительность такой новизны. Более того, многие вопросы, которые сегодня вызывают оживленные дискуссии, были предметом обсуждения много лет назад как среди российских правоведов, так и среди ученых других стран.

И эта новизна, и ее относительность являются весьма яркими иллюстрациями того обстоятельства, что регистрация прав на недвижимое имущество представляет собой объективную необходимость во всякой правовой системе, допускающей оборот недвижимости.

Исторический взгляд на проблему правового регулирования оборота недвижимого имущества позволяет сделать вывод о том, что именно объективные свойства недвижимых вещей стали причиной формирования особого правового режима недвижимости, ядром которого является то, что мы сегодня называем регистрацией прав на недвижимое имущество. Обращаясь к истории вопроса, автор не ставит своей целью дать всеобъемлющий исторический очерк эволюции правового регулирования оборота недвижимого имущества. Это было сделано ранее с большей или меньшей полнотой в работах русских правоведов <1> и современных ученых <2>. Исторический материал в данном разделе подобран и представлен прежде всего для того, чтобы служить иллюстрацией реализации положения об объективном характере такого правового явления, как регистрация прав на недвижимость.

<1> См.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изд. 1907 г.). М., 1995; Кассо Л.А. Русское поземельное право. М., 1999; Ельяшевич В.Б. Очерк развития форм поземельного оборота на Западе. СПб., 1913; Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998 и др.

<2> См.: Бабкин С.А. Основные начала организации оборота недвижимости. М., 2001; Системы регистрации прав на недвижимое имущество: опыт зарубежных стран / Под ред. А.А. Лазаревского. М., 2000.

Исследователи отмечают, что на ранних этапах развития различных правовых систем не существовало выраженного разделения имущества на движимое и недвижимое, а следовательно, не было и специального правового режима последнего. В Древнем Риме основным делением вещей было деление на манципируемые и неманципируемые вещи, критерием для которого было применение или неприменение обряда манципации для перехода права на вещь <1>.

<1> Подробнее см.: Скворцов О.Ю. Сделки с недвижимостью в коммерческом обороте. С. 1 - 9.

У германских народов первоначально передача земли осуществлялась посредством особого символического акта, облекаемого в торжественную и публичную форму. Основой, первым элементом этого акта являлся договор об отчуждении. Второй элемент - это инвеститура, т.е. символическая, а затем реальная передача недвижимости. Третий элемент акта - это формальный отказ от владения, оставление участка. При этом германское право для перенесения собственности на недвижимость использовало порядок, когда стороны заявляют о своем намерении перенести право собственности перед судом.

Аналогичные правовые явления наблюдаются и в средневековой Франции. Первоначальное совершение символического обряда на земельном участке с течением времени заменяется совершением акта перед судом. Акт передачи недвижимости включает в себя: передачу владения в руки публичной власти и уступку этого владения представителем власти новому приобретателю. На северо-востоке Франции входит в обычай записывать сделки по недвижимости в судебные книги. Причем иногда запись заменяет сам символический акт. В Бретани находит распространение форма троекратного оглашения, схожая с германской. Как отмечает Л.А. Кассо, на севере Франции сохранялся "свой особенный порядок установления залогового права на недвижимость путем символического акта, который свидетельствовал о вотчинном правоотношении кредитора к определенному участку и завершался записью в ипотечные книги" <1>.

<1> Кассо Л.А. Понятие о залоге в современном праве. М., 1999. С. 186.

Таким образом, очевидно, что даже на весьма ранних этапах развития права одним из элементов правового режима недвижимого, а также особо значимого имущества было придание публичности актам его отчуждения.

Начиная с XII в. в некоторых германских городах судебная передача начинает записываться в специальные городские книги. Затем запись в книги распространяется за пределы городов. Переход права собственности на недвижимость начинает соединяться с записью в книге.

В течение XVII - XIX вв. в Европе формируется институт укрепления прав на недвижимое имущество в его современном виде. И.А. Покровский, характеризуя переходный период, писал, что "отсутствие ясных и легко обозримых форм установления вещных прав на недвижимость, прежде всего, вредно отражалось на поземельном кредите. Лицо, дающее под залог недвижимости, никогда не могло быть уверено в том, что на той же недвижимости нет других ранее установленных закладных прав; вследствие этого подобные ссуды были сопряжены с огромным риском и если давались, то, разумеется, на очень тяжелых условиях" <1>.

На территории современной России первоначально для фиксации прав прибегали к использованию символов, мистических ритуалов, обрядов, оказывавших значительное влияние на сознание личности и передававшихся через устные рассказы из поколения в поколение. В частности, в работах Д.И. Мейера содержатся описания быта Древней Руси. Так, например, передача права собственности на помещение сопровождалась передачей ключей, передача права собственности на лошадь - передачей узды и т.д. <1>. Указанные положения, возможно, были заимствованы и не являлись самобытными для русского народа. Как отмечает Г.Ф. Шершеневич, в древнегерманском праве передача недвижимости также сопровождалась символическими действиями <2>.

<1> См.: Мейер Д.И. Русское гражданское право. М., 1997. Ч. 1. С. 251 - 259.

Постепенно человечество переходит к письменной форме укрепления прав, которая, как отмечает Д.И. Мейер, "появилась, прежде всего, в отношении прав на недвижимость, в частности на земельные участки, как наиболее значимый вид собственности в гражданском обороте того времени" <1>.

<1> Мейер Д.И. Указ. соч. Ч. 1. С. 253. Подтверждением этому является появление в конце XV в. писцовых книг, представлявших оценочное описание частных имений, пашен, лесов, лугов, выгонов, вод, угодий и служивших законным удостоверением владения. Однако, как отмечает К.П. Победоносцев, право ими не устанавливалось, так как основывалось на купчих, а затем на крепостях, независимо от писцовых книг. См.: Победоносцев К.П. Курс гражданского права. Ч. 1: Вотчинные права. СПб., 1896. С. 262.

Вместе с тем лишь к XVI в. предписание "являть купчие в приказы" <1> получило обязательный характер, в этой связи площадные подьячие записывали акты о продаже, дарении, мене в книги приказа, после чего приобретатель признавался собственником вотчины или поместья. В приказах, как в органах, обеспечивающих гарантии вещных прав, хранились дела о переходе земель, содержалась информация о составе имений и сделках с ними <2>. Так, если объектом была земля - в поместном приказе, если дом и двор - в земском приказе, а по городам - у воевод <3>.

<1> О времени создания специальных учреждений - приказов, называвшихся также "избами", "палатами", "дворами", "четями" ("четвертями"), возникших для руководства различными хозяйственными, в том числе финансовыми делами, см., напр.: Карамзин Н.М. История государства Российского. Тула, 1990. Т. 6. С. 38; Шершеневич Г.Ф. Указ. соч. С. 144 и др.

<2> См.: Кирсанов А.Р. Система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2002. С. 17.

<3> См.: Павлов П.Н. О документах, удостоверяющих государственную регистрацию прав на земельные участки и иное недвижимое имущество // Правовое регулирование рынка недвижимости. 1999. N 1. С. 36.

Таким образом, проведенный анализ законодательства того периода позволяет сделать вывод, что запись в поместном приказе "вотчины за купцом" с момента принятия Уложения царя Алексея Михайловича (Соборное уложение 1649 г.) приобрела обязательный характер, так как именно с ней отождествлялось понятие о переходе вещного права.

Так, в ст. 34 гл. XVII Соборного Уложения сказано: "А будет кто вотчину свою родовую или выслуженную, или купленную кому продаст, и деньги возьмет, и купчую даст, а в поместном приказе в книгах ту вотчину за купцом не запишет, да после того вновь свою вотчину иному кому продаст воровством, и деньги возьмет, и в поместном приказе в книги ту вотчину за последним купцом запишет, и тою вотчиною владеть тому, за кем та вотчина в поместном приказе в книгах записана. А первому купцу тою вотчиною владеть не велеть, для того, что он ту вотчину купя, в поместном приказе за собою в книги не записал" <1>.

<1> Соборное уложение 1649 г.: Текст, комментарии / Рук. авт. кол. Л.Г. Маньков. Л., 1987. С. 89.

Следовательно, право собственности от продавца к покупателю, в соответствии с Уложением, переходило с момента внесения записи в книгу, которому предшествовала проверка оснований приобретения в виде справки с делами приказа. Иными словами, в случае возникновения спора между лицами, купившими одну и ту же вотчину, право собственности признавалось за тем из них, кто раньше записал свое приобретение в книге приказа.

Петр I установил иной порядок, получивший название "крепостного", который имел преимущественно фискальные цели <1>.

<1> Это также было связано с желанием Петра I пресечь злоупотребления в приказах со стороны подьячих. См.: Павлов П.Н. Указ. соч. С. 36.

Кроме того, в этот же период (в январе 1714 г.) в законодательстве Российской империи появляются термины "недвижимое" и "движимое" имущество (в соответствии с Указом Петра I "О единонаследии") <1>.

<1> См.: Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов н/Д, 1995. С. 488.

Тем самым было введено единое понятие, регулировавшее правовое положение земельных участков и строений в отличие от движимых вещей.

При этом изменился и сам порядок совершения актов с недвижимостью <1>. Так, с 1701 г. укрепление прав осуществляют официальные лица - крепостные писцы, работающие под началом надсмотрщика в Палате крепостных дел и контролем юстиц-коллегии, приведенные к присяге и получавшие жалование.

<1> В Палате крепостных дел должны были совершаться все акты по поводу недвижимости под надзором губернаторов и воевод, при участии правительственных органов, с обязательным привлечением свидетелей. Причем надсмотрщик и члены палаты должны были наблюдать за законностью акта и правильным поступлением пошлин, после чего акты вносились в особые книги.

В соответствии с новым порядком возникновение права на имущество у приобретателя было перенесено на момент совершения самой сделки. Иными словами, рассматриваемый порядок относил возникновение права не к моменту внесения в книги, а к моменту совершения акта, что было выражено правилом, установленным в 1737 г.: "имение справливать за тем, чья крепость старее" <1>.

Правда, совершенный акт необходимо было предъявить в приказ, однако это была уже не прежняя явка для утверждения права и выдачи записи, а явка в приказ "ко владению и ко взысканию пошлин" <1>.

Екатерина II продолжила преобразования в данной сфере изданием Указа "Учреждение для управления губерний" <1>. Обряд записи акта в книгу был заменен на оглашение через публикацию в "Ведомостях". Вместо Палаты крепостных дел, выполнявшей функции государственного центра для всех дел о поземельной собственности, совершение крепостных актов было возложено на гражданские палаты и уездные суды, при которых были организованы учреждения крепостных дел. Сюда же, в учреждения крепостных дел, приобретатели недвижимости должны были предъявлять также и акты для ввода во владение, призванные служить заменой справки, вводной, послушной и отказной грамот <2>.

<1> Именной Указ от 7 ноября 1775 г. "Учреждение для управления губерний Всероссийской империи" // Полное собрание законов Российской империи. Собрание I. 1866. Т. 20. N 14392. Вместо прежних трех ступеней областного деления (губерния, провинция, уезд) остались только две - губерния и уезд, в основу образования которых была положена определенная численность населения.

<2> Отказ, по замыслу законодателей, имел целью окончательно и безусловно укрепить имущество за лицом, которое бесспорно владело им в течение двух лет после формального объявления о вводе.

По мнению Г.Ф. Шершеневича, и этот порядок имел существенный недостаток, состоявший в том, что "не было определенности в моменте перехода вещного права. Акт мог быть совершен в любом месте, и покупщик не был обеспечен, что купленное им имение не продано уже или не заложено в другом месте" <1>.

Одновременно действовало правило, в соответствии с которым о совершении актов, влекущих переход недвижимого имущества, необходимо было давать объявления в центральных "Ведомостях", а также требовалось предоставление копий таких объявлений в губернии и уезды, где находилось имущество. Вместе с тем эта мера не давала никаких гарантий, поскольку объявления печатались с большим опозданием.

Однако в то время в законодательстве оставалось еще общее положение, не отраженное в специальной норме, а извлеченное редакторами Свода из содержания ч. 1 ст. 707 т. X Свода законов, которое состояло в следующем: "Укрепление прав на имущество производится: 1) крепостными, нотариальными, явочными или домашними актами; 2) передачею самого имущества или его вводом во владение". Таким образом, из самого изложения этой статьи видно, что в ней нет твердого правила о том, с каким именно действием отождествлялось понятие перехода права собственности. В числе признаков укрепления в один ряд были поставлены и совершение явочного либо домашнего акта, и передача, и ввод во владение; следовательно, не было существенного различия между совершившимся соглашением сторон, на котором основывалась передача прав, и реализацией этого соглашения.

В 1866 г. применительно к вновь введенному порядку судопроизводства были изданы правила, в соответствии с которыми окружным судам предписывалось вести реестры крепостных дел и делать в них отметки об учинении ввода во владение <1>.

<1> Полное собрание законов Российской империи. 1866. N 43187.

Новые правила имели важное значение, поскольку ими был определен момент перехода права. Переход права был связан теперь с датой ввода, отмеченной в реестре. По сути дела, в России была введена регистрация поземельной собственности. Однако нигде не было закреплено, что это единственная законная форма передачи.

С принятием 14 апреля 1866 г. Положения о нотариальной части были намечены новые преобразования в определении порядка перехода права собственности <1>. Этим актом было введено следующее правило: проверка актов должна осуществляться по месту нахождения имущества. С этой целью в столицах, губернских городах и, по необходимости, в уездных городах определялись нотариусы, число которых устанавливалось особым расписанием.

Сделки о переходе или ограничении права должны были совершаться у нотариусов, а затем обращались в крепостные дела после утверждения их старшим нотариусом. На основании ст. 80 Положения о нотариальной части сделка, предметом которой являлась недвижимость, могла быть совершена в любом месте, но вещное право по ней переходило не иначе как после утверждения ее старшим нотариусом того округа, где находилось недвижимое имущество (при этом в данной статье имеется оговорка, что если на одно и то же недвижимое имущество было совершено несколько купчих в разных местах, то вещное право приобреталось не тем, чей акт был раньше совершен, а тем, чей акт был раньше предъявлен к утверждению).

Для совершения старшим нотариусом процедуры утверждения сделки ему в течение года должны были представить выписку из актов, в которую младший нотариус внес запись о совершении в нотариальной форме сделки с недвижимым имуществом. В целях проверки этих сведений нотариус имел также право требовать доказательств принадлежности имущества конкретному лицу. После уплаты пошлины и при отсутствии оснований для отказа старший нотариус утверждал представленную ему выписку, делал запись в крепостной книге и отметку в реестре крепостных дел. В том же порядке утверждались акты и делались отметки об ограничениях права собственности. О содержании внесенной в книгу записи старший нотариус обязан был сообщать земской или городской управе по месту нахождения недвижимости. На основании внесенной в крепостную книгу сделки старший нотариус выдавал сторонам выписку, которая являлась удостоверением права частных лиц на недвижимость.

Нотариальная система, имевшая безусловные преимущества по сравнению с крепостным порядком, тем не менее подвергалась критике рядом исследователей. Так, Г.Ф. Шершеневич указывал, что вновь неопределенным остался момент возникновения права, который "можно по некоторым основаниям отнести: а) к утверждению старшим нотариусом представленного ему акта; б) к вручению старшим нотариусом выписки лицу, к которому переходила недвижимость; в) к вводу во владение или же, наконец, г) к отметке в реестре крепостных дел о совершенном вводе" <1>. И.А. Покровский называл реестры крепостных дел "несовершенным суррогатом поземельных книг" <2>.

Мы более подробно остановились на законодательстве России периода до 1881 г. по нескольким причинам. Во-первых, поскольку предметом данного исследования является регистрация прав на недвижимость в современной России, нельзя обойтись без обращения к историческим корням данного явления. Во-вторых, история формирования институтов укрепления прав в России весьма показательна с точки зрения поиска оптимальной модели. В-третьих, если обратиться к истории формирования соответствующих систем в других странах, мы увидим, что и в этих странах, и в России, несмотря на существенные различия в порядке, органах, правовых формах, происходил один и тот же процесс - процесс движения от менее совершенных к более совершенным способам придания публичности отношениям, существующим по поводу недвижимого имущества. Как бы ни называлась система, определяющая правовой режим недвижимого имущества: "укрепление прав", "ипотечная система", "вотчинная система", "регистрация прав на недвижимость", - все это различные варианты придания публичности гражданскому обороту недвижимого имущества с использованием органов государства.

Таким образом, на основе исторических наблюдений можно сделать вывод о том, что придание публичности гражданскому обороту недвижимого имущества является объективной закономерностью любой правовой системы, которая признает возможность оборота недвижимости.

Вполне подтверждает этот вывод и дальнейшее развитие законодательства в сфере недвижимости в России.

Для устранения недостатков крепостного порядка Министерством юстиции был разработан проект, положения которого нашли отражение в утвержденных в 1881 г. Государственным советом "Главных основаниях предполагаемого порядка укрепления прав на недвижимое имущество". На их основе комиссией, работавшей над составлением проекта Гражданского уложения, был разработан и издан в 1892 г. проект Вотчинного <1> устава <2>. Разработчики проекта определили цель введения вотчинной системы как "установление надлежащей гласности, определенности и, главное, твердости земельных прав и, возможно, полной свободы в распоряжении ими, упрощение производства по приобретению их, приближение места совершения актов о недвижимых имениях к населению, устранение неформальной собственности" <3>. Основными принципами предложенного порядка назывались:

<1> Права на недвижимое имущество в России исторически именовались вотчинными правами.

<2> См.: Гражданское уложение. Книга третья. Вотчинное право: Проект. СПб., 1902.

<3> Проект вотчинного устава // "Ж.М.Ю.". 1899. N 1. С. 4.

а) "начало внесения" - совершение записи прав собственности, ограниченных прав в крепостную книгу;

б) публичность (гласность) - признание вотчинных книг гласными и, соответственно, доступными для ознакомления с ними всех заинтересованных лиц;

в) бесповоротность - признание прав, приобретенных на основании записи в вотчинных книгах, бесповоротными <1>;

<1> Однако бесповоротность в соответствии со ст. 8 проекта Устава не распространялась на права, приобретенные по возмездной сделке либо недобросовестным приобретателем.

г) достоверность и полнота - точное указание в вотчинных книгах всего объема вносимых в нее прав и обременений и признание их достоверными;

д) принцип старшинства - предполагалось, что первоочередность в ограничении и обременении прав собственности на недвижимость определяется временем внесения записи в вотчинную книгу.

Проектом Вотчинного устава предусматривалось введение института вотчинных книг, куда вносились записи о правах на недвижимость и сделок с ней и которые являлись единственным источником сведений о правовом положении каждого объекта недвижимости. Проект предполагал обязательную первичную регистрацию прав посредством записи в крепостную книгу в следующих случаях: при отчуждении недвижимости, ее залоге; при совершении сделок с недвижимым имуществом, требующих согласно закону совершения крепостного акта; при производстве межевания земли в порядке, установленном межевыми законами.

Запись вносилась на основании заявления собственника при удостоверении его прав на это имущество, предоставлении сведений об ограничениях и обременениях на него.

Авторы проекта предусмотрели создание специальных учреждений - "Вотчинных установлений", в ведении которых сосредоточивалось все производство по ведению вотчинных книг, внесение в них записей о правах на недвижимость и сделок с ней, а также совершение вотчинных актов.

К сожалению, вполне адекватные принципы проекта Вотчинного устава так и не были воплощены в действующих нормативных актах. Нужно отметить, что многие положения проекта Вотчинного устава по своей определенности и последовательности выгодно отличаются от современного российского законодательства о регистрации прав на недвижимость.

Таким образом, на основе анализа исторического опыта мы можем прийти к выводу, что само по себе придание публичности правам на недвижимое имущество является объективной необходимостью везде, где хотя бы в самом ограниченном виде существует рынок недвижимости, то есть такая ситуация, при которой есть возможность перехода права собственности от одного лица к другому.

Причиной такого положения, по мнению автора, являются объективные признаки недвижимых вещей. В отличие от движимых вещей, переход прав на которые по общему правилу связан с их физическим перемещением от одного лица к другому, для недвижимости такая возможность полностью исключена. Поэтому изменение прав на недвижимость всегда выступает в документальной форме и только так и может происходить. А при таком положении всегда должно существовать некое третье лицо, призванное фиксировать данный документооборот и контролировать его осуществление. Такая необходимость связана еще и с тем, что в отличие от движимых вещей, срок службы большинства из которых весьма ограничен, объекты недвижимости существуют весьма длительное время, а существование такого объекта как земельный участок, является фактически вечным. В этих условиях именно государство становится тем третьим для участников рынка лицом, которое, с одной стороны, фиксирует все изменения прав на соответствующий объект, а с другой стороны, выступает держателем правовой истории каждого объекта недвижимости.

Не менее яркой иллюстрацией положения о том, что придание публичности гражданскому обороту недвижимости является закономерностью там, где этот оборот существует, стал период развития права после октября 1917 г.

Декретом ВЦИК Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов от 27 января 1918 г. была отменена всякая собственность на землю и запрещен переход не только земельных участков, но и прав пользования ими от одного лица к другому. Иными словами, полностью запрещался гражданский оборот участков земли. Само понятие "недвижимое имущество" упразднялось, в итоге, понятие "недвижимость" в советский период развития гражданского права не находило правового закрепления вплоть до 1990 г. Сама земля и другие объекты, относившиеся ранее к недвижимому имуществу, были объявлены достоянием государства и исключены из "частного оборота". Соответственно, отсутствовала необходимость и в существовании регистрационной системы.

Однако, несмотря на то что регистрационная система в сегодняшнем ее понимании отсутствовала, нормы о регистрации прав на недвижимое имущество существовали в той мере, в которой оборот недвижимого имущества допускался законом.

Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. под страхом недействительности устанавливал необходимость нотариального удостоверения с последующей регистрацией в коммунальном отделе сделок купли-продажи строений.

В Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. (далее - ГК РСФСР 1964 г.) аналогичный порядок предусматривался для договоров купли-продажи (ст. 239), мены (ст. 255) и дарения (ст. 257) при условии, что предметом их были жилой дом или дача, расположенные в городе, рабочем, курортном или дачном поселке, и по крайней мере одной стороной выступал гражданин. Аналогичное требование предъявляла ст. 195 указанного Кодекса к договору залога жилого дома, а ст. 201 предписывала регистрировать прекращение залога. Статьи же 135 и 197 устанавливали, что право собственности и право залога по договорам, подлежащим регистрации, возникает с момента такой регистрации.

Это положение было вполне естественным, поскольку согласно законодательству, действовавшему в тот период, только индивидуальный дом или его часть могли быть объектом личной собственности гражданина и, соответственно, предметом сделок, связанных со сменой собственника. Практически все остальные объекты недвижимости находились главным образом в государственной собственности, переход объектов недвижимости из владения одного юридического лица к другому не был связан с изменением собственника, им оставалось государство. Поэтому фиксация этих процессов носила характер внутреннего учета собственником своего имущества и не нуждалась в специальной регистрации.

По утверждению М.И. Брагинского, "применительно к сделкам с недвижимостью государственная регистрация играла в значительной мере роль определенного придатка к их нотариальному удостоверению" <1>.

<1> Брагинский М.И. Комментарий к Закону РФ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". М., 1998. С. 4.

Начало коренному изменению ситуации в данной области положил Закон СССР "О собственности в СССР" <1>. Этот Закон впервые в ст. 7 провозгласил членов кооперативов, образованных для создания объектов недвижимости (жилищно-строительных, дачно-строительных, гаражно-строительных) собственниками предоставленных им в пользование объектов (квартир, дачных домов, гаражей) при условии полной выплаты ими паевых взносов.

<1> См.: Закон СССР от 6 марта 1990 г. (с послед. изм.) // ВВС СССР. 1990. N 11. Ст. 164 (не применяется).

Эту же норму в ст. 13 продублировал Закон РСФСР "О собственности в РСФСР". Часть 1 п. 4 ст. 2 этого Закона содержала перечень объектов права собственности, среди которых назывались предприятия, имущественные комплексы, здания и сооружения, земельные участки. Собственность на земельные участки получила закрепление в п. 2 ст. 6, на строения - в п. 1 ст. 13 Закона <1>.

<1> См.: Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. (с послед. изм.) // Ведомости СНД РСФСР. 1990. N 30. Ст. 164 (утратил силу).

В принятых в 1991 г. Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (далее - Основы гражданского законодательства) впервые после длительного перерыва появились нормы, делящие имущество на движимое и недвижимое <1>.

<1> См.: Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик. Утверждены 31 мая 1991 г. ВС СССР // Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. N 26. Ст. 733.

Новым этапом в расширении круга собственников объектов недвижимости стал Закон РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР" <1>. Параллельно развивавшееся законодательство о приватизации предприятий вовлекло в сферу рыночных отношений здания, сооружения, помещения нежилого назначения и земельные участки <2>.

<1> Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. N 1541-1 // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 28. Ст. 959 (не действует).

<2> См.: Закон РФ от 3 июля 1991 г. N 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 14 октября 1992 г. N 1230 "О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду"; Указ Президента РФ от 29 декабря 1991 г. N 341 "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий"; Указ Президента РФ от 25 марта 1992 г. N 301 "О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий".

Таким образом, к концу 1994 г. в число объектов недвижимого имущества, на которые могла существовать частная (негосударственная) собственность, вошли практически все виды недвижимого имущества - от отдельных жилых и нежилых помещений до земельных участков.

Очевидно, любой период реформ отличает такое состояние законодательства, при котором фактическая фиксация глобальных социально-экономических изменений происходит раньше, чем возникают нормы, призванные "обслуживать" вновь возникшие отношения. Именно так произошло и с недвижимостью. Сложилась ситуация, при которой объективно существовавшая практически новая сфера рыночных отношений не получила адекватной системы правового регулирования. И негативные последствия создавшегося положения не замедлили сказаться. Отсутствие механизмов гарантий прав собственников недвижимости и контроля государства привели к весьма высокому уровню правонарушений в данной области. Рынок недвижимости, по оценкам специалистов правоохранительных органов и криминологов, стал одной из наиболее криминогенных сфер. Отсутствие совершенных и действенных механизмов гарантий прав на недвижимость со стороны государства являлось одним из основных факторов, тормозящих инвестиционный процесс, привлечение российских и иностранных инвестиций в развитие недвижимости.

Указанные обстоятельства сделали проблему регистрации прав на недвижимость одной из наиболее актуальных проблем правового регулирования, которая приобрела существенное экономическое и политическое значение.

Необходимость решения данной проблемы находила отражение в законодательстве России, которое совершенствовалось.

Изменения, внесенные в Жилищный кодекс РСФСР, приравняли по правовому режиму квартиру, находящуюся в собственности гражданина, к собственному дому (его части) <1>. Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики" <2> в ч. 3 ст. 6 установил, что "частная собственность на недвижимость или ее часть в жилищной сфере подлежит регистрации в местной администрации". Статья 7 Закона РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР" установила, что право собственности на приватизированное жилье возникает с момента регистрации договора в исполнительном органе местного Совета народных депутатов.

<1> См.: Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. N 1552-1 (утратил силу).

Регистрация документов о правах на земельные участки в соответствии с Земельным кодексом РСФСР 1991 г. <1> относилась к компетенции местных советов. К концу 1992 г. функции по осуществлению регистрации договоров купли-продажи земельных участков были переданы соответствующим земельным комитетам. При этом было определено, что право собственности на земельный участок переходило к покупателю с момента регистрации договора. Указ Президента РФ "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" <2> установил, что каждому собственнику земельного участка должно выдаваться свидетельство на право собственности на землю, подлежащее регистрации в регистрационной (поземельной) книге, таким образом уточнялся порядок регистрации права собственности на земельные участки. Следовательно, как отмечает М.И. Брагинский, в начальный период формирования рынка недвижимости его государственная регистрация оказалась расчлененной не только по объектам, но и по территориям <3>.

<1> См.: Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768 (утратил силу).

<2> См.: Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 44. Ст. 4191 (утратил силу).

В итоге в конце 1993 г. была предпринята первая попытка совмещения государственной регистрации всех видов недвижимости в одном органе. Функции по регистрации предполагалось передать в ведение Российского комитета по земельным ресурсам. Согласно Указу Президента РФ "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость" <1>, в той же поземельной книге подлежали регистрации не только документы о правах на земельные участки, но и правоустанавливающие документы в отношении прочно связанной с земельными участками недвижимости.

<1> См.: Указ Президента РФ от 11 декабря 1993 г. N 2130 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 50. Ст. 4868 (утратил силу).

Гражданский кодекс РФ <1> впервые включил не отдельные положения о государственной регистрации прав на некоторые объекты недвижимости, а систему норм как в первой, так и во второй части, призванную определить обязательность и правовое значение регистрации прав на объекты недвижимости.

<1> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ; часть вторая от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ; часть третья от 26 ноября 2001 г. N 146-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.

В то же время, несмотря на то что законодатель определенным образом прореагировал на необходимость регулирования отношений, связанных с регистрацией прав на недвижимость, это регулирование долгое время было весьма далеко от исчерпывающего и совершенного.

Статьей 131 ГК РФ предусматривалась необходимость принятия закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Федеральный закон "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон о регистрации) был принят лишь 21 июля 1997 г. и введен в действие с 31 января 1998 г. <1>, т.е. через три года после введения в действие части первой ГК РФ!

<1> См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ (с послед. изм.) // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

В период до введения в действие Закона о регистрации ситуация, сложившаяся с регистрацией прав на недвижимость, характеризовалась тремя основными моментами:

а) законодательным закреплением обязательности государственной регистрации прав на объекты недвижимости, а также определением правового значения регистрации и последствий ее отсутствия;

б) отсутствием непосредственного правового регулирования (на уровне федерального законодательства) порядка самой государственной регистрации, отношений, складывающихся в процессе регистрации;

в) отсутствием системы регистрирующих органов, соответствующей гражданскому законодательству.

В этих условиях, опираясь на Основы гражданского законодательства, Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики", субъекты Российской Федерации стали сами устанавливать порядок осуществления государственной регистрации и определять органы, на базе которых такая регистрация будет производиться.

Свои системы регистрации прав на квартиры существовали в Москве, Санкт-Петербурге и ряде других городов России. Эти системы сыграли очень большую положительную роль. Во-первых, их введение существенно сократило в соответствующих регионах "неправовой" период регистрации, поскольку принятые региональные нормативные акты устанавливали в качестве критерия принятия решения о регистрации прав на недвижимое имущество соответствие закону представленных документов. Во-вторых, опыт функционирования этих систем внес неоценимый вклад в разработку законодательства о государственной регистрации прав на недвижимость.

Однако существование таких систем не могло быть решением проблемы по следующим причинам:

1) их действие ограничивалось соответствующей территорией;

2) они не охватывали всех объектов недвижимого имущества и были ориентированы только на жилые помещения (квартиры);

3) в отсутствие соответствующего федерального законодательства возникал вопрос о правовых последствиях такой регистрации и полномочиях регистрирующих органов.

Положение с регистрацией прав на недвижимость в период с принятия ГК РФ до введения в действие Закона о регистрации мало изменилось. Там, где местной властью была установлена своя система регистрации, эта система продолжала существовать и в некоторых случаях развивалась, охватывая не только жилую недвижимости, но и все другие объекты. Именно так происходило, например, в Санкт-Петербурге, где к началу 1998 г. система в рамках единого регистрирующего органа охватывала регистрацию прав на земельные участки, жилые и нежилые здания, сооружения и помещения на всей территории города. Что же касается большинства регионов, то там какая-либо система регистрации отсутствовала.

С принятием и введением в действие Закона о регистрации наступил новый этап в развитии правового регулирования регистрации прав на недвижимость. Закон определил значение и правовые последствия регистрации, установил основные начала, определяющие порядок регистрации и основания для принятия решений регистрирующим органом. Вместе с тем принятие этого Закона не завершило процесс создания правовой базы регистрации прав на недвижимость. Само содержание Закона о регистрации, его концепция свидетельствовали о том, что он, с одной стороны, был ориентирован на существование определенного перехода от применения отдельных его положений к созданию системы, в полном объеме отвечающей его содержанию, а с другой стороны, предусматривал принятие большого количества нормативных актов, определяющих механизм практической реализации более общих норм данного Закона.

Так, в п. 2 ст. 33 Закона о регистрации говорилось о том, что учреждения юстиции по регистрации прав должны быть созданы во всех субъектах Федерации до 1 января 2000 г.

Закон предусмотрел утверждение Правительством РФ Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП) и Примерного положения об учреждении юстиции, а также установление Минюстом России правил ведения дел правоустанавливающих документов и книг учета документов (п. 5 ст. 12 Закона о регистрации). Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним были утверждены 18 февраля 1998 г. <1>, а Правила ведения книг учета документов и дел правоустанавливающих документов при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним были приняты 22 июля 1998 г. <2>. Примерное положение об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним утверждено 6 марта 1998 г. <3>.

<1> Постановление Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. N 219 (с послед. изм.).

<2> Приказ Минюста России N 83, Мингосимущества России N 172, Минземстроя России N 23 от 22 июля 1998 г. (утратил силу) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. N 20.

<3> Постановление Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 288 (утратило силу с 1 января 2005 г.); Постановление Правительства РФ от 12 ноября 2004 г. N 627.

Следующий этап развития системы государственной регистрации прав на недвижимость проходил с момента введения в действие Закона о регистрации до 1 января 2000 г. Именно до этого срока ст. 33 Закона о регистрации было предписано создать соответствующие учреждения юстиции во всех субъектах Федерации. При этом конкретные сроки и этапы создания учреждений юстиции должны были определяться каждым субъектом Федерации в зависимости от местных условий.

В этот период происходило формирование системы регистрации, адекватной ГК РФ и Закону о регистрации. Данный период характеризовался, в отличие от предыдущего, тем, что, хотя прежние органы регистрации (БТИ, специальные учреждения в некоторых субъектах Федерации) продолжали функционировать, их деятельность в части порядка осуществления регистрации была регламентирована Законом о регистрации и принятыми на его основе нормативными актами. Можно сказать, что именно в этот период деятельность регистраторов прав на недвижимость стала носить правовой характер.

После 1 января 2001 г., когда во всех субъектах Федерации были созданы учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимость, можно было констатировать, что в Российской Федерации создана система органов государственной регистрации прав на недвижимость, соответствующая действующему законодательству.

Виновником новой реформы системы регистрации стал Федеральный закон "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>, один из разделов которого посвящен внесению весьма существенных изменений в законодательство о государственной регистрации прав на недвижимость. В результате плата за регистрацию, поступавшая учреждениям юстиции, превратилась в государственную пошлину, поступающую в федеральный бюджет, а сама система органов регистрации превратилась в единую Федеральную регистрационную службу с вертикально подчиненными подразделениями на местах.

<1> Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ.

Анализ истории новейшего периода развития законодательства о недвижимом имуществе и государственной регистрации прав на нее позволяет прийти к нескольким выводам.

Во-первых, процесс формирования этого законодательства вновь служит доказательством объективного характера существования государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Как только изменилась экономическая ситуация и недвижимость была вовлечена в оборот, система регистрации стала формироваться. Данный процесс в течение определенного времени происходил "стихийно", без достаточного правового обеспечения, неравномерно в различных регионах. При этом быстрее данная система формировалась там, где раньше появлялся рынок недвижимого имущества и где негативные последствия отсутствия публичности в сфере оборота недвижимости были более ощутимы.

Во-вторых, бросается в глаза большое количество реформ и "революций", которые произошли в сфере правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество. За 10 - 15 лет в сфере государственной регистрации прав на недвижимость произошло столько же изменений, сколько в аналогичной системе в дореволюционной России за несколько веков. Такое положение, по мнению автора, вызвано не быстротой развития изменений в экономических отношениях, а в первую очередь отсутствием глубокого анализа при принятии соответствующих законов. Речь в данном случае идет не только об анализе конкретных норм и механизма их действия, а прежде всего о формулировании принципов, на которых должна быть основана система регистрации прав на недвижимость. Принципы же, в свою очередь, должны быть определены после того, как цели создания системы регистрации прав на недвижимость сформулированы и, что может быть самое главное, правильная иерархия этих целей выстроена.

Ещё по теме:

Главная "Авеню" >> Электронная библиотека

НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО, ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

В.А. АЛЕКСЕЕВ

Предисловие

Глава 1. Регистрация прав на недвижимое имущество как правовое явление

1.1. Регистрация прав на недвижимость как объективная необходимость гражданского оборота

1.2. Цели государственной регистрации прав на недвижимость

1.3. Понятие системы государственной регистрации прав на недвижимость. Характеристика системы регистрации прав на недвижимость в Российской Федерации

1.4. Принципы государственной регистрации прав на недвижимость

1.5. Государственная регистрация прав на недвижимость в системе права и в системе законодательства

1.6. Понятие государственной регистрации прав на недвижимость

Глава 2. Правовые основы регистрации прав на недвижимое имущество в Российской Федерации

2.1. Понятие объекта недвижимости

2.2. Классификация объектов недвижимости

2.3. Правовое значение государственной регистрации прав на недвижимость

2.4. Государственная регистрация прав на недвижимость и добросовестное приобретение недвижимого имущества

2.5. Объект регистрации прав на недвижимость

2.6. Понятия ограничения и обременения в отношении недвижимости

2.7. Основания государственной регистрации прав на недвижимость и понятие правоустанавливающих документов

2.8. Основания отказа в государственной регистрации прав на недвижимость

Глава 3. Регистрация первичного возникновения прав на объекты недвижимости

3.1. Понятие вновь созданного объекта недвижимости

3.2. Основания возникновения прав на вновь созданный объект

3.3. Особенности регистрации прав участников создания новых объектов недвижимости

3.4. Особенности регистрации прав на объекты незавершенного строительства

3.5. Особенности регистрации прав на объекты недвижимости в потребительских кооперативах

3.6. Особенности регистрации сделок, заключенных в процессе создания новых объектов

Глава 4. Регистрация прав на недвижимость, возникающих в результате правопреемства и по иным основаниям

4.1. Регистрация прав на недвижимость на основании сделок отчуждения

4.2. Регистрация прав на недвижимость, возникающих на основе универсального правопреемства

4.3. Правопреемство в отношениях по регистрации прав на недвижимость

4.4. Регистрация права общей собственности на недвижимость

4.5. Регистрация обременений и ограничений

4.6. Решение суда как основание государственной регистрации

НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО, ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Глава 1. Регистрация прав на недвижимое имущество как правовое явление

Глава 2. Правовые основы регистрации прав на недвижимое имущество в Российской Федерации

Глава 3. Регистрация первичного возникновения прав на объекты недвижимости

Глава 4. Регистрация прав на недвижимость, возникающих в результате правопреемства и по иным основаниям

Все новости

Ещё по теме:

НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО, ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Глава 1. Регистрация прав на недвижимое имущество как правовое явление

Глава 2. Правовые основы регистрации прав на недвижимое имущество в Российской Федерации

Глава 3. Регистрация первичного возникновения прав на объекты недвижимости

Глава 4. Регистрация прав на недвижимость, возникающих в результате правопреемства и по иным основаниям

Нейротон. Научно-популярная книга о нервных импульсах

Читать популярные статьи на сайте!!!