Прообраз Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним начал формироваться с XVI века, когда впервые в России были предприняты попытки укрепления прав на недвижимость. С этой целью в XVI веке в период царствования Иоанна Грозного образуется Поместная изба, в ведении которой находилась в том числе регистрация изменений в сфере феодального землевладения (поместного, светского и церковного вотчинного). К XVI веку получило обязательный характер предписание предъявлять купчие в приказы. Подьячие записывали акты о продаже, дарении, мене в книги приказа, после чего приобретатель признавался собственником вотчины или поместья. В приказах, как в органах, обеспечивающих гарантии вещных прав, хранились дела о переходе земель, содержалась информация о составе имений и сделках с ними.
К XVII веку любая сделка по отчуждению недвижимости записывалась в приказах. Если объектом сделки являлась земля, то запись совершалась в Поместном приказе, если дом или двор - то в Земском приказе, а по городам - у воевод. По прошению приобретателя оформлялась отказная грамота, а иногда и вводная послушная грамота, которая обязывала крестьян повиноваться новому землевладельцу.
Полноценный государственный характер укреплению прав на недвижимость придал Петр I. С целью пресечения злоупотреблений в приказах со стороны подьячих он в 1719 году при Юстиц-коллегии создал «крепостную контору» (Палату крепостных дел), в которой совершалась запись крепостей на крестьян и земли. В 1721 году была учреждена Вотчинная коллегия – центральное правительственное учреждение, которое ведало делами, касавшимися землевладения и межевания совместно с крепостной конторой. Так было положено начало принципу публичности в вотчинных правоотношениях.
При Екатерине II функции регистрации залоговых прав перешли к губернским органам. Вместо Палаты крепостных дел совершение крепостных актов было возложено на гражданские палаты и уездные суды, при которых были организованы учреждения крепостных дел. Сюда же, в учреждения крепостных дел, приобретатели недвижимости должны были предъявлять также и акты для ввода во владение, призванные служить заменой справки, вводной, послушной и отказной грамот.
Со второй половины XIX века
государственную регистрацию стали осуществлять нотариусы. При каждом
окружном суде имелся нотариальный архив, им заведовал старший нотариус,
состоявший на государственной службе.
В 1866 году было издано Положение о нотариальной части, в соответствии с
которым акты на недвижимость (купчая крепость, закладная крепость и
т.д.) должны быть совершены у младшего нотариуса и затем представлены на
утверждение старшему нотариусу. Для совершения старшим нотариусом
процедуры утверждения сделки ему в течение года должны были представить
выписку из актов, в которую младший нотариус внес запись о совершении в
нотариальной форме сделки с недвижимым имуществом. После уплаты пошлины
и при отсутствии оснований для отказа старший нотариус утверждал
представленную ему выписку, делал запись в крепостной книге и отметку в
реестре крепостных дел. О содержании внесенной в книги записи старший
нотариус обязан был сообщать земской или городской управе по месту
нахождения недвижимости. На основании внесенной в крепостную книгу
сделки старший нотариус выдавал сторонам выписку, которая являлась
удостоверением права частных лиц на недвижимость.
При Александре III работа по совершенствованию системы регистрации велась в русле устранения недостатков «крепостного» (нотариального) порядка регистрации. Комиссия, работающая над составлением проекта Гражданского уложения, в 1892 году составила Вотчинный устав, который предусматривал введение института вотчинных книг, куда вносились записи о правах на недвижимость и сделках с ней при отчуждении недвижимости, ее залоге, при совершении сделок с недвижимым имуществом, требующих согласно закону совершения крепостного акта, при производстве межевания земли в порядке, установленном межевыми законами, и которые являлись единственным источником сведений о правовом положении каждого объекта недвижимости. Запись вносилась на основании заявления собственника при удостоверении его прав на это имущество, предоставлении сведений об ограничениях и обременениях на него. Авторы проекта предусмотрели создание специальных учреждений – «Вотчинных установлений», в ведении которых сосредоточивалось все производство по ведению вотчинных книг, внесение в них записей о правах на недвижимость и сделок с ней, а также совершение вотчинных актов.
С последующими изменениями политического и экономического уклада нашей страны государственная регистрация прав на недвижимость утратила необходимость. Земля и другие виды недвижимости были национализированы. Исчез сам термин «недвижимость», его сменило понятие «основные фонды». В обороте находилась только личная собственность. Ведущее место занимали проблемы учета и инвентаризации, которые зачастую относили к государственной регистрации. Однако учет государственной собственности носил ведомственный, объектный или территориальный характер, что исключало потребность в единой государственной системе учета и инвентаризации недвижимого имущества.
Исторический опыт России по укреплению прав на недвижимость оставался невостребованным до конца XX столетия, пока вновь не возникла необходимость в государственной регистрации прав на недвижимость, обусловленная возрождением института частного права и проведением экономических реформ в стране. Развитие рынка недвижимости способствовало созданию единой системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, формирующей единое правовое поле для рынка недвижимости на всей территории Российской Федерации.
Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (часть 3 статьи 6) установил, что частная собственность на недвижимость или ее часть в жилищной сфере подлежит регистрации в местной администрации. Статья 7 Закона РСФСР от 4 июля 1991 года № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» установила, что право собственности на приватизированное жилье возникает с момента регистрации договора в исполнительном органе местного Совета народных депутатов.
Регистрация прав на земельные участки и договоров с земельными участками в соответствии с Земельным кодексом РСФСР 1991 года относилась к компетенции местных советов народных депутатов.
Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» установил, что каждому собственнику земельного участка должно выдаваться свидетельство на право собственности на землю, подлежащее регистрации в регистрационной (поземельной) книге.
11 декабря 1993 года Президент Российской Федерации издал Указ «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость», предусматривавший необходимость создания единой системы регистрации и оформления документов о правах на недвижимость. Организация ведения земельного кадастра, регистрации прав на недвижимость возлагалась данным указом на Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и его территориальные органы на местах. Также планировалось создание поземельной книги.
Гражданский кодекс Российской Федерации впервые включил не отдельные положения о государственной регистрации прав на некоторые объекты недвижимости, а систему норм, призванную определить обязательность и правовое значение регистрации прав на объекты недвижимости.
С 31 января 1998 года до создания в субъектах Российской Федерации учреждений юстиции регистрацию прав должны были осуществлять органы кадастрового и технического учета (местные комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, БТИ). Создание системы учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним во всех субъектах Российской Федерации завершилось 1 января 2000 года.
см. История регистрации прав по Новосибирской области
В октябре 2004 года была создана Федеральная регистрационная служба, а с 1 января 2005 года центральный аппарат и территориальные органы Федеральной регистрационной службы (правопреемники учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним) приступили к осуществлению государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на всей территории Российской Федерации.
С 1998 по 2004 годы учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а с 2005 года по май 2008 года Федеральная регистрационная служба находились в ведении Минюста России.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» Федеральная регистрационная служба была переподчинена Министерству экономического развития Российской Федерации. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 1847 Росрегистрация переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии с возложением на нее с 1 марта 2009 года функций упраздненных Роснедвижимости и Роскартографии.
В настоящее время систему государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории Российской Федерации составляют:
- федеральный орган в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним – Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии;
- территориальные органы – управления Росреестра в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, расположенные на территории субъектов Российской Федерации.
Росреестр и его территориальные органы осуществляют государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее – Закон), Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 года № 457.
21 декабря 2009 года принят Федеральный закон № 334-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленный на создание условий для функционирования единой федеральной системы в сфере государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимость.