Главная "Авеню" >>
Электронная библиотека
>>
ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ПОЛОЖЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА РОССИИ...
>>
Кадастровый учет
2.3. Актуальные вопросы реализации правовых норм,
регулирующих ведение государственного кадастрового учета земельных участков и
совершенствование законодательства
Кадастровый учет земельных участков, т.е. описание их
правовых и экономических характеристик, придает этим сведениям официальное,
правовое значение после того, как они занесены в Единый государственный реестр
земель.
Органы, осуществляющие деятельность по ведению
государственного земельного кадастра, не только имеют право, но и обязаны в
целях обеспечения полноты и достоверности кадастра проверять все те сведения о
земельном участке, которые поступают от их правообладателей (собственников,
землепользователей, арендаторов и др.). Если возникают какие-либо сомнения о
границах земельного участка, размере его площади, наличии сервитутов,
обременений и т.д., проводятся необходимые землеустроительные действия по
установлению этих существенных сведений, их соответствия данным государственной
регистрации и другим документам.
Не должно быть противоречий в записях, которые ведутся
органами Роснедвижимости в Едином государственном реестре земель, с записями в
Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним,
которые ведутся органами юстиции. При выявлении каких-либо противоречий в
характеристиках земельного участка и в правах на него производится приостановка
действий по государственному кадастровому учету земель. Об этом сообщается в
письменной форме с указанием причин отказа (приостановления) в государственном
кадастровом учете земель.
Собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор
земельного участка обязаны позаботиться об устранении обнаруженных ошибок,
неточностей и искажений в учетных данных. Для этого Закон дает им срок не более
одного месяца (п. 2 ст. 20). Если в течение названного срока заявитель не
устранит причин, вызвавших приостановление кадастрового учета, то ему в
письменной форме дается отказ в проведении государственного кадастрового учета
земельного участка.
По своим юридическим последствиям приостановление
кадастрового учета и отказ от его проведения существенно различаются.
Приостановление - это своеобразный переговорный процесс между местным органом
Роснедвижимости и заявителем, в положительном и скорейшем разрешении которого
заинтересованы обе стороны. При отказе органа Роснедвижимости оформить учет
земельного участка в кадастре переговоры и переписка прекращаются. Спор в этих
случаях переносится в суд (арбитражный суд), в то время как спор о
приостановлении кадастрового учета земель не подведомственен суду.
Органы Роснедвижимости вправе отказать заявителю в
кадастровом учете земельного участка только в тех случаях, которые предусмотрены
п. 3 комментируемой статьи: если с заявкой о проведении государственного
кадастрового учета земельных участков обратилось ненадлежащее лицо; если
документы, представленные в органы, осуществляющие деятельность по ведению
государственного земельного кадастра, для проведения государственного
кадастрового учета земельных участков, по форме или содержанию не соответствуют
требованиям российского законодательства; если при межевании земельных участков,
в отношении которых должен проводиться государственный кадастровый учет
земельных участков, нарушены права смежных землепользователей; площадь
земельного участка, в отношении которого должен проводиться государственный
кадастровый учет земельных участков, меньше минимального размера, установленного
в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации
или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления для земель
различного целевого назначения и разрешенного использования.
В остальных случаях нарушения порядка государственного учета
земельных участков местный орган Роснедвижимости не вправе отказывать заявителю
в проведении учета земель. Он обязан совместно с ним добиться устранения
несоответствий сведений о земельном участке с установленными в законодательстве
требованиями. В этих целях действия по учету земель органа, осуществляющего
ведение государственного земельного кадастра, временно приостанавливаются.
Главным направлением в совершенствовании законодательства о
государственном кадастровом учете земельных участков является принятие
Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости".
Как нами уже подчеркивалось, в настоящее время системы учета
земли и иной недвижимости разделены, что существенно увеличивает временные
затраты правообладателей при учете недвижимости и регистрации прав на нее, а
также при получении информации из систем учета, поскольку для постановки на
государственный кадастровый учет земельного участка и прочно связанного с ним
объекта недвижимости и получения информации об объектах недвижимости необходимо
обратиться в каждую из систем. Срок постановки земельного участка на
государственный кадастровый учет, а также предоставления сведений из
государственного земельного кадастра составляет один месяц. Сведения об объектах
недвижимости содержатся в базах данных систем государственного земельного
кадастра, технического учета объектов градостроительной деятельности, а также
водного, лесного и других природно-ресурсных кадастров.
Кроме того, на практике в системах учета имеют место
дублирование функций и наличие погрешностей в сведениях об объектах недвижимости
вследствие многократного ручного введения, различий в идентификации объектов и
субъектов права, а также сложности проверки взаимного расположения объектов и
непротиворечивости информации, содержащейся в разрозненных информационных
системах.
Возможны два варианта решения названных проблем и,
соответственно, два варианта совершенствования действующего законодательства о
государственным земельном кадастре.
Первым вариантом является переход к централизованному
ведению государственного кадастра недвижимости на уровне органов кадастрового
учета субъектов Российской Федерации по единому регламенту.
Преимуществами этого варианта по сравнению с действующей
системой учета недвижимости являются:
-
объединение данных о всех объектах недвижимости в
едином информационном ресурсе на уровне субъекта Российской Федерации и
обеспечение непротиворечивости сведений;
-
построение действенной системы контроля деятельности
органов государственного кадастрового учета при проведении учетных операций,
что существенно повышает гарантии прав граждан и юридических лиц при обороте
недвижимости;
-
организационно-технологическое разделение мест
непосредственной работы с клиентами и мест принятия решений по постановке
объектов недвижимости на государственный кадастровый учет.
Ведение государственного кадастрового учета недвижимости на
уровне субъекта Российской Федерации имеет следующие недостатки:
-
не решается задача повышения эффективности выполнения
на федеральном уровне отчетных, аналитических и контрольных функций
Федерального агентства кадастра объектов недвижимости;
-
отсутствует возможность передачи информации в
Федеральную налоговую службу в целях ее оперативного использования для
прогнозно-аналитических и контрольных функций налоговых органов;
-
требуются дополнительные затраты на обработку в
автоматизированном режиме экстерриториальных запросов и усложняется
предоставление сведений организациям и гражданам об объектах
государственного кадастрового учета независимо от места их нахождения;
-
развитие государственного кадастрового учета объектов
недвижимости на уровне субъекта Российской Федерации в определенной степени
зависит от экономического состояния региона и, как следствие, кадастровые
информационные системы регионов будут развиваться разными темпами и иметь
различия по техническим возможностям.
Вторым вариантом является создание и ведение
государственного кадастра недвижимости на федеральном уровне.
Этот вариант исключает возможность ведения двойного учета
объектов недвижимости, обеспечивает более полный контроль за деятельностью
органов кадастрового учета, упрощает процедуры межведомственного информационного
обмена и обработки экстерриториальных запросов на предоставление сведений об
объектах кадастрового учета независимо от места их нахождения.
Положительным в этом варианте является снижение совокупных
общегосударственных затрат на дорогостоящие топографо-геодезические,
аэросъемочные и картографические работы, исключение их неоправданного
дублирования, а также формирование базы пространственных данных государственного
кадастра недвижимости с возможностью удаленного доступа к ней и многоцелевого
использования сведений в интересах потребителей.
Интеграция на федеральном уровне актуальной и полной
информации государственного кадастра недвижимости, возможность оперативной
передачи ее в Федеральную налоговую службу повышают эффективность выполнения
отчетных, аналитических и контрольных функций не только Федерального агентства
кадастра объектов недвижимости, но и налоговых органов. При этом у органов
государственной власти и органов местного самоуправления, а также у организаций
и граждан появляются дополнительные возможности для проведения комплексного
анализа и прогнозирования с целью принятия решений.
Однако следует отметить, что реализация этого варианта
предъявляет более высокие требования к технической инфраструктуре, но его
применение будет компенсироваться положительным эффектом.
При разработке новейшего законодательства (проекта ФЗ "О
государственном кадастре недвижимости", Программы) за основу принят второй
вариант, предусматривающий создание и ведение государственного кадастра
недвижимости на федеральном уровне.
Перейдем к рассмотрению иных направлений совершенствования
действующего законодательства в части правового регулирования государственного
кадастрового учета земельных участков.
Как известно, в соответствии с Налоговым кодексом Российской
Федерации в 2006 году введен порядок исчисления земельного налога на основе
кадастровой стоимости земельного участка. Между тем, как справедливо
подчеркивают эксперты, при отсутствии механизма актуализации кадастровой
стоимости земель экономический эффект от введения налога будет существенно
снижен.
Так, В.А. Евсегнеев отмечает: "...нет и не может быть четкого
определения денежной стоимости земли, которая должна фигурировать в земельном
кадастре и на основе которой определяется налоговая база. Здесь цифровые
показатели по самой своей природе являются приближенными. Кроме того,
теоретически денежные показатели должны все время колебаться в зависимости от
изменения хозяйственной обстановки". В этой связи, на наш взгляд, основывать
налоговую базу только на оценочной стоимости участка из земельного кадастра
необоснованно, и на практике это вызывает немало споров.
В настоящее время применение гл. 1 НК РФ вкупе с Законом "О
государственном земельном кадастре" становится следствием возникновения многих
спорных вопросов как в теории, так и на практике. Среди них: насколько
обязательными должны быть результаты кадастрации для налоговых органов? В какой
мере эти работы должны подчиняться правилам Закона об оценочной деятельности в
Российской Федерации? Может ли оценщик вмешиваться в ход оценочных работ,
например, в части выбора границ оцениваемого участка? Может ли он быть
заказчиком оценочных работ, например, если земля не прошла кадастрации или
прошла, но налоговый орган не согласен с ее оценкой, занесенной в кадастр?
Должны ли оценщики Федерального агентства обладать лицензией на осуществление
своей деятельности, как этого требует ст. 23 того же Закона "Об оценочной
деятельности"? Допустимо ли оспаривать в суде результаты кадастрации земель?
Если допустимо, то кто может выступать в качестве истца? И многие другие
вопросы.
Законодатель попытался учесть перечисленные и многие другие
вопросы в Законе "О государственном кадастре недвижимости", включив положения об
оценке в специальную главу 6 "Порядок проведения кадастровой оценки объектов
недвижимости".
В законопроекте его авторами предложена единая для России
система оценки земли и других объектов недвижимости.
Определение кадастровой стоимости осуществляется оценщиками,
привлекаемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации в
отношении объектов недвижимости, расположенных на территории соответствующего
субъекта Российской Федерации, в порядке, установленном законодательством о
закупках для государственных и муниципальных нужд (п. 2 ст. 24 Закона "О
государственном кадастре недвижимости).
Работы по определению кадастровой стоимости объектов
недвижимости, в соответствии с Законом, могут проводиться оценщиками:
-
соответствующими требованиям, предъявляемым к оценщикам
законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности;
-
имеющими документ государственного образца,
подтверждающий квалификацию в области кадастровой оценки, выданный
образовательным учреждением, осуществляющим обучение оценщиков методам
проведения кадастровой оценки;
-
имеющими в штате не менее трех работников,
соответствующих указанным требованиям.
Предполагается, что каждый объект недвижимости должен
проходить кадастровый учет и переоценку один раз в 3 - 5 лет (по решению
представительного органа государственной власти субъекта РФ). Сведения,
полученные кадастровыми инженерами, будут вноситься в Единый государственный
реестр объектов недвижимости. Создание такого реестра сделает возможным в России
переход к единому налогу на недвижимость.
Впрочем, нельзя однозначно сказать, что решения, предложенные
в законопроекте, являются панацеей от всех перечисленных проблем. Эксперты
отмечают, что один из самых проблемных вопросов - это вопрос соотношения
кадастровой и рыночной стоимости. Если разница государственной и рыночной оценки
объектов недвижимости окажется слишком большой, это создаст существенный стимул
для коррупционной деятельности. Ведь несмотря на единую систему коэффициентов,
определяющих кадастровую цену недвижимости, степень отличия этой цены от
сложившейся рыночной в разных регионах будет разной. Есть и другие проблемы, на
которые, в частности, обращено внимание правительств в Руководящих принципах
партнерства государственного и частного секторов в области управления земельными
ресурсами. Например, проблема одновременного обеспечения подотчетности,
конфиденциальности и добросовестности.
Вернемся к рассмотрению направлений совершенствования
правового регулирования государственного кадастрового учета земельных участков.
Обратим внимание и на рациональные предложения по
совершенствованию правового регулирования государственного земельного кадастра,
высказанные ранее в литературе. Так, В.Н. Сидоренко <90> предложил закрепить в
Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации
административную ответственность за нарушение законодательства о государственном
земельном кадастре. Правоприменительная практика в данной сфере в настоящее
время немногочисленна, хотя и типична (отказ в проведении государственного
кадастрового учета по причине неполноты или противоречивости предоставляемых
сведений, неверное использование сведений государственного земельного кадастра
налоговыми органами, а также органами по государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним, к которым до недавнего времени относились
комитеты по земле и землеустройству). Гораздо больше дел связано с проведением
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
--------------------------------
<90> Сидоренко В.Н. Правовое регулирование ведения
государственного земельного кадастра: Автореферат диссертации на соискание
ученой степени кандидата юридических наук. М., 2003. С. 23.
Подводя итоги по данному параграфу, подчеркнем, что
актуальными направлениями по совершенствованию системы государственного
кадастрового учета земельных участков являются:
-
продолжение работ по разработке и принятию
нормативно-правовой базы, в том числе обеспечивающей введение в действие
норм и правил создания и ведения государственного кадастра недвижимости,
формирования объектов кадастрового учета, а также развитие института
налоговой оценки объектов недвижимости;
-
реализация переходных процессов по переносу
информационных ресурсов из ранее созданных кадастров и реестров в базы
данных государственного кадастра недвижимости;
-
создание инфраструктуры государственного кадастрового
учета, включая организационное развитие системы и внедрение на территории
Российской Федерации автоматизированной информационной системы
государственного кадастра недвижимости;
-
осуществление мероприятий по совершенствованию
структуры Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и
подведомственных ему организаций.
В конечном счете общим результатом совершенствования системы
земельного кадастра будут являться: активизация сделок на рынке земли и иной
недвижимости, создание благоприятного делового климата и рост объемов инвестиций
в реальный сектор экономики под гарантии прав на недвижимость, принятие
эффективных решений по территориальному планированию и распоряжению земельными
участками и прочно связанными с ними объектами недвижимости. Результатом будет
являться развитие рыночных институтов, в том числе института налоговой оценки
объектов недвижимости.
