№№

п/п

Существующие актуальные вопросы

(проблемы)

Предлагаемое решение

01

02

03

1..

                                                                                               Фрагментарность        кадастра

Провозглашённый в статье 19 ФЗ «О государственном земельном кадастре» от 02 января 2000г. № 28-ФЗ (введён в действие с 10 июля 2000г.), а затем  и в статье 16 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» от 24 июля 2007 г.  только заявительный принцип  осуществления кадастрового учёта (с заявлениями о постановке на учёт объектов недвижимости вправе обратиться собственники  таких объектов недвижимости или любые иные лица, лица, обладающие земельными участками  на праве пожизненного наследуемого владения , постоянного (бессрочного) пользования или аренды сроком более чем на пять лет или их представители)привёл к фрагментарному кадастру когда в электронной базе данных о границах земельных участков содержатся сведения лишь о не более чем половине законно используемых земельных участков, то-есть о земельных участках, поставленных на кадастровый учёт после 10 июля 2000 года.

    Указания для территориальных органов Росземкадастра по проведению работ по проведению инвентаризации сведений о ранее учтённых земельных участках , утверждённые Росземкадастром 10 апреля 2001 года (ГЗК-1-ТР-11-02—01), для отражения ранее учтённых земельных участков  в государственном реестре кадастрового района  и на дежурной кадастровой карте с составлением перечня ранее учтённых земельных участков в форме списков плательщиков  земельного налога и арендной платы , чертежа земельных участков в квартале и каталога координат точек границ земельных участков в квартале , не выполнены.

По этой причине земельная собственность многих граждан была утрачена , их земельные участки , сведения о границах которых  не отражены в кадастре, органами местного  самоуправления  были проданы другим гражданам , а земельный налог собирается лишь с 40% - 50% земельных участков.

Неопределённость прав на землю не создаёт уверенности в ожиданиях, снижает стимулы для инвестиций , является непреодолимым препятствием  для развития земельного и финансового рынков.

 Экономия Минэкономразвития РФ и Минфином РФ казённых денег на проведение в плановом порядке на систематической основе кадастрового учёта земельных участков   приводит к несоизмеримым потерям в экономике страны. Особенно тяжело кадастровый недострой сказывается  на сельскохозяйственных организациях, на территории которых расположены сотни земельных участков сторонних организаций, охранных и санитарных зон с неоформленными правами , не стоящих на кадастровом учёте. Сельскохозяйственные организации не в состоянии за свой счёт поставить на кадастровый учёт свои земельные участки поскольку им приходится тратить  свои деньги на установление границ  с многочисленными соседями  с повышенной точностью по сравнению с требованиями, предъявляемыми к установлению границ  сельскохозяйственных земель. Всего 20 % сельскохозяйственных организаций поставили на кадастровый учёт свои земельные участки.

 Сельскохозяйственные организации не имеют возможности участвовать в современной экономике посредством таких механизмов как ипотечный залог и неохотно направляют средства на повышение эффективности использования  земель из-за их неопределённого правового статуса.

По этой причине , например, Всемирный банк выделил Украине 124 млн. долларов в форме кредита на картографирование всей территории Украины с составлением кадастровых индексных карт и развитие системы кадастра ( бесплатного для селян).

       Совещанием должностных лиц по землеустройству (MOLA) Комитета по населённым пунктам Европейской экономической комиссии ООН в сентябре 1998года Правительствам всех стран рекомендован плановый способ первоначального наполнения Кадастра сведениями о законно используемых объектах недвижимости  за счёт казны. «Важно, чтобы правительства стран признали финансирование кадастров в первые годы их использования как реальные инвестиции в развитие экономики в целом. Закреплённые в кадастрах права –это финансовые активы страны, они способствуют постепенному привлечению инвестиций и создают у предприятий и отдельных лиц  чувство уверенности, побуждающее их участвовать в развитии страны и её экономики.»

Необходимо на плановой основе в разы снижающей расходы на создание кадастра за счёт средств, выделяемых органу кадастрового учёта, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований  создать картографическую основу для идентифицирования границ земельных участков и иной недвижимости и систематически проводить контрольные кадастровые съёмки  для актуализации данных о границах (так делается в Англии, Франции, Австралии, Австрии, Новой Зеландии, Швеции, Испании, Швейцарии , Украине, других странах).  А органу кадастрового учёта в приоритетном порядке на плановой основе за счёт выделяемых ему бюджетных средств ввести с картографической точностью данные о границах ранее учтённых объектов кадастрового учёта в электронную базу данных Единого государственного реестра земель. Это  позволит вместо кадастрового миража на чистом листе иметь наглядный кадастровый план территории с изображением всех используемых земельных участков на картографической основе.

 Рекомендовать Министерству сельского хозяйства  России в рамках оказания государственной поддержки  развитию сельского хозяйства страны в первоочередном порядке  профинансировать кадастровые работы, осуществление государственного кадастрового учёта  и регистрацию прав на земельные участки, используемые непосредственно  подведомственными Минсельхозу России сельскохозяйственными организациями – ФГУП и ФГБУ.

Распространить меры государственной поддержки  по оформлению прав на землю (кадастровые работы, кадастровый учёт, регистрация прав), предусмотренные для крестьянских (фермерских) хозяйств, на иные сельскохозяйственные организации. Для крестьянских (фермерских) хозяйств в Федеральном бюджете планируется выделить в 2012 году 1,4 млрд .рублей, что позволит оформить права на земельные участки площадью 1,4 млн. га.

Принятый в настоящее время Росреестром способ создания Кадастра по запросу никогда не позволит создать  полный Кадастр , оставит его вечно «фрагментарным» ничего не решающим кадастром, непригодным для защиты прав граждан на земельные  участки , развития земельного и финансового рынков, сбора налога на недвижимость , для планирования, контроля и принятия управленческих решений. Мировая практика подтверждает, что создание кадастра спорадическим методом по заявкам заинтересованных лиц даже в течение  длительного времени привело всего лишь к 20-30% наполняемости Кадастра сведениями о земельных участках.

2.

                                                                                                Отсутствие   сведений    об     охранных зонах

Государственный кадастр недвижимости практически не содержит сведений  о зонах  с особыми условиями  использования территорий, что приводит к правовой неопределённости использования земельных участков, расположенных  в охранных, санитарно-защитных зонах ( статьи 56 и 87 Земельного Кодекса РФ).

 По этой причине  не обеспечивается безопасность населения , особый режим использования земельных участков или их частей, расположенных  в  охранных , санитарно-защитных зонах и полосах, не соблюдается , существует опасность сноса объектов капитального строительства включая жилые ,садовые и дачные строения несовместимые с целями установления зон, а также не соблюдаются необходимые условия  для эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспортных и иных объектов для размещения которых устанавливаются эти зоны, что может привести к невозможности эксплуатации этих объектов или к снижению параметров их работы (например, пропускной способности газопроводов и нефтепроводов, линий электропередачи) в связи с необходимостью уменьшения размеров  зон.

    В большинстве своём это относится  к объектам, построенным до 2000 года или даже до 1990 года, когда существовали иные правила юридического оформления зон с особыми условиями использования земель, практически зоны устанавливались в силу закона  с уведомлением об этом всех заинтересованных лиц (исполнительная съёмка, установка информационных знаков, нанесение на планы землепользователей -  дежурную районную карту  границ зон, передача этих материалов районной администрации, уведомление администрацией всех землепользователей  о границах установленных зон и режиме использования земель в их границах)Сейчас для осуществления кадастрового учёта охранных и санитарно- защитных зон с особыми условиями  использования земель, необходимых для эксплуатации объектов специального назначения, построенных 15 и более лет назад, как правило, необходимо выполнить процедуры , аналогичные для оформления  под  новое строительство с проведением массы согласований  с собственниками земельных участков , землевладельцами, землепользователями арендаторами земельных участков и информированием населения об установлении охранных и санитарно- защитных зон. Чем дольше  границы зон с особыми условиями использования земель не будут внесены в кадастр, тем больше будет проблем у населения, собственников и арендаторов земельных участков, землевладельцев, землепользователей  и организаций, в ведении которых находятся объекты специального назначения, для эксплуатации которых устанавливаются охранные зоны.

Предлагается установить единые унифицированные правила кадастрового учёта охранных зон существующих объектов специального назначения без согласования с собственниками, владельцами и пользователями земельных участков в порядке , который предусмотрен пунктами 13,17,18,19,20,21 Правил охраны газораспределительных  сетей, утверждённых Постановлением Правительства  Российской Федерации  от 20 ноября 2000г. № 878, с утверждением границ охранных зон существующих объектов органами местного самоуправления.

    Землеустроительную документацию для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости о зонах с особыми условиями использования территорий с описанием местоположения границ  таких зон также предлагается предоставлять  без согласования с собственниками , владельцами и пользователями земельных участков в силу Закона или Постановления Правительства РФ, установивших размеры этих зон и полос.

3.

                                                                                         Предоставление   индивидуально    точно    не   определённой    вещи

 В настоящее время земельные участки , находящиеся в государственной или муниципальной собственности, продаются гражданам или юридическим лицам на основе схем расположения земельного участка на кадастровой карте соответствующей территории, градостроительной документации и проектов межевания перекладывая заботы на проведение кадастровых работ и осуществление кадастрового учёта продаваемого земельного участка на покупателя, затраты на которые (формальные и неформальные) часто сопоставимы со стоимостью приобретения земельного участка, то есть продаётся индивидуально точно неопределённая вещь, стоимость которой  в этом случае должна быть значительно ниже стоимости поставленного на кадастровый учёт земельного участка.

Наилучшим выходом было бы внесение соответствующих поправок в Земельный Кодекс РФ. в части организации проведения кадастровых работ и осуществления кадастрового учета продавцом – исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления,  но это потребует продолжительного времени по изменению земельного законодательства.

    Но уменьшать цену продажи  земельного участка на стоимость проведения кадастровых работ и осуществления кадастрового учёта (которые установлены официально) это справедливо и реально выполнимо, хотя и не восполнит всех организационных затрат покупателя на процесс кадастрового учёта и «непредвиденные» затраты.

4.

                                                                                         Приобретение    права   собственности   в   силу    приобретательной   давности

Многие объекты электросетевого хозяйства (воздушные линии электропередачи и опоры линий связи), объекты связи  и радиофикации, (воздушные линии связи и радиофикации , наземные и подземные необслуживаемые усилительные пункты на кабельных линиях связи), расположенные на землях гослесфонда , иных категорий земель и построенные 15 и более лет  назад по разным причинам  не имеют правоустанавливающих документов (чаще всего утеряны)  и оформление прав на занимаемые  ими земельные участки  осуществляется по правилам ,  установленным для предоставления земельных участков под новое строительство ( выбор земельного участка и предварительное согласование  места размещения объекта, договор купли  продажи  или аренда земельных участков), что требует значительных затрат ( в конце концов за счёт населения) и несправедливо. Несправедливо поскольку приватизация земель с 1990 года происходила с уже размещёнными на приватизируемых землях объектами электроэнергетики, связи , радиовещания , но не отражёнными в кадастровой документации обременениями приватизируемых  земельных участков этими объектами (вина государства , а не организаций , эксплуатирующих  объекты связи, радиовещания, энергетики).

В целях упрощения кадастрового учёта и оформления прав на занимаемые объектами связи, радиофикации, объектами электросетевого хозяйства земельные участки необходимо использовать  принцип  Приобретательной давности,  установленный статьёй 234 Гражданского кодекса Российской Федерации, который устанавливает возможность приобретения на недвижимое имущество права собственности в силу приобретательной давности при добросовестном  открытом его использовании и непрерывном владении как своим собственным в течение пятнадцати лет.

5.

                                                                                      Качество   границ,   приоритет    точных   границ   над   неточными

.В Федеральном Законе «О государственном кадастре недвижимости» отсутствует качественная характеристика границ земельных  участков, населённых пунктов, субъектов РФ и муниципальных образований,  зон с особыми условиями использования территорий, территориальных зон:

точные - геодезические ;

ориентировочные – с картографической точностью. (картометрические).

 Не установлен приоритет точных границ над ориентировочными. Действует приоритет границ ранее поставленных на кадастровый учёт объектов кадастрового учёта неважно с какой точностью(какого качества) установлены эти границы перед границами, установленными с самой высокой точностью вновь образуемого по смежеству объекта  кадастрового учёта. В результате проще совместить смежные границы вновь образуемого объекта кадастрового учёта с ранее внесёнными в кадастр смежными недоброкачественными границами, чем связываться с бюрократически сложными , неясными процедурами уточнения ранее установленных смежных границ, что приводит , в конце концов , к повсеместно запутанной ситуации с отражением границ  на кадастровом плане территории и к массовым отказам в кадастровом учёте из-за пересечения границ вновь образуемых земельных участков со смежными границами ранее учтённых земельных участков

   Опорная геодезическая сеть в местных системах координат базируется ,как правило, на условной системе координат СК-63, разработанной на основе государственной системы координат 1942 года, точность координат взаимного положения пунктов которой  в лучшем случае составляет 30 – 40см., а в отдельных случаях превышает1 м., что не соответствует современным заявленным требованиям по точности при проведении кадастровых работ в городах и других населённых пунктах (10 -20 см.)То – есть во многих случаях причиной пересечения границ соседних земельных участков, установленных разными кадастровыми инженерами от различных пунктов геодезической основы является низкое качество существующей геодезической основы кадастра.

*(Приложение)

Внести в Федеральный Закон «О государственном кадастре недвижимости»понятие качества границ: точные – геодезическая точность (5-10см) и ориентировочные , определённые картометрическим способом ( картографическая точность I разряд – 1м, IIразряд - 2,5м) и установить приоритет точных границ над неточными.

    Разработать простой порядок уточнения местоположения границ ранее учтённых земельных участков с использованием картографической основы кадастра с уведомлением заинтересованных лиц о результатах произведённых уточнений.(реализация статьи45 ФЗ о Кадастре)

Необходимо отказаться от использования ОМС в качестве координатной  основы кадастра недвижимости, мониторинга земель и землеустройства, поскольку её точность неоднородна и груба, стоимость её создания 5 млрд. рублей.

   Решение проблемы заключается в создании Межрегиональных  спутниковых систем точного позиционирования, обеспечивающих равномерную на всей территории точность единиц сантиметров  (режим реального времени) или нескольких миллиметров (режим постобработки).

  Стоимость их создания не превышает 2,5 млрд. рублей.

    Все кадастровые инженеры обязаны  (нормативные требования ) перейти на спутниковые способы определения координат характерных точек границ объектов кадастрового учёта и координат опорных геодезических пунктов при тахеометрических съёмках границ.

6.

                                                                          Аппеляцилонные   комиссии   для   досудебного   рассмотрения   кадастровых   споров

Большинство решений об отказе  в осуществлении кадастрового учёта принимается со ссылкой на пункт 1.2 Статьи 27 («заявление о кадастровом учёте  или необходимые для кадастрового учёта документы по форме  либо содержанию не соответствуют требованиям Федерального закона о Кадастре) и пункт 2.2 статьи 26 (одна из границ земельного участка, о кадастровом учёте которого представлено заявление , пересекает одну из границ другого земельного участка, сведения о котором содержатся в государственном кадастре недвижимости»).

 О пересечениях и их причинах уже сказано.

Что же касается несоответствия поданных документов по форме либо по содержанию требованиям Федерального закона о Кадастре, то форма документов законом не установлена , а содержание документов , установленное законом , регулируется подзаконными актами Правительства РФ и Минэкономразвития России в виде приказов и в большинстве случаев огромным количеством писем , что говорит о качестве  Федерального закона о кадастре ( 50 отсылочных поручений) и невыполнении ряда поручений Закона по разработке подзаконных документов( например ,всё тот же порядок по уточнению местоположения границ ранее учтённого земельного участка , типовые нормы времени выполнения кадастровых работ и т.д.)

  Законом установлено два десятка причин для отказа в осуществлении кадастрового учёта и введено понятие  «грубое нарушение кадастровым инженером требований, установленных Федеральным законом о Кадастре ,   к выполнению кадастровых работ или оформлению соответствующих документов, подготовленных в результате таких работ».

Законом не установлены главные требования : 1)точность определения характерных точек границ земельных участков и объектов капитального строительства;

    2) перечень грубых нарушений требований к выполнению кадастровых работ или оформлению документов подготовленных в результате выполнения кадастровых работ.

   В результате неопределённости оснований для принятия решений о кадастровом учёте, неограниченных полномочий должностных лиц органов кадастрового учёта и различного толкования ими норм кадастрового законодательства, недостаточной эффективности контроля за их деятельностью, отсутствия простого досудебного аппеляционного механизма при возникновении кадастровых споров ( суды завалены рассмотрением земельных и кадастровых споров) кадастровый учёт недоступен для большинства граждан и юридических лиц.

Создать в каждом субъекте РФ Аппеляционные комиссии на паритетных началах с представителями профессиональных объединений кадастровых инженеров.

   Внести соответствующие поправки в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости».

        Необходимо упорядочить правила и порядок осуществления кадастровой деятельности, издать сборник разъяснительных писем  Минэкономразвития России носящих нормативно-правовой характер сгруппировав их в соответствии  со структурой ФЗ «О Кадастре», а лучше перевести правила и порядки, изложенные в письмах, в публичные нормы кадастрового законодательства  или, по крайней мере , в нормативно-правовые акты Минэкономразвития (приказы), согласованные и зарегистрированные Минюстом России, что внесёт некоторую стабильность  в правила осуществления кадастровой деятельности государственного кадастрового учёта недвижимого имущества (невозможно работать в постоянно, можно сказать ежедневно  изменяемом правовом поле). Реализация этих предложений позволяет избежать или хотя бы  свести к минимуму случаи блокирования  нормы Федерального закона  «О Кадастре» письмами Минэкономразвития ( например письмо от 17 октября 2011г. № 22781- ИМ/Д 23 «О государственном кадастровом учёте изменений земельного участка в связи с изменением площади земельного участка  и (или)изменением описания местоположения его  границ» отменяет пункт 5.1 статьи 27  и пункт 9 статьи 38 ФЗ «О Кадастре» (возможность кадастрового учёта земельного участка большей площади – на 10%или на предельный минимальный размер земельного участка)

7.

                                                                                             Саморегулирование в сфере кадастровой деятельности

Саморегулирование в сфере выполнения кадастровых работ (передача государством  функций по регулированию  кадастровой деятельности профессиональными объединениям, введение вместо  государственного регулирования институционного регулирования ).

   Нормативно-правовое регулирование в сфере осуществления  кадастровой деятельности  (кадастровых работ) в соответствии с пунктом  10 статьи  4 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости « и пунктом 4 статьи  1этого закона осуществляет Минэкономразвития России. Статья 34 «Саморегулируемые организации в сфере кадастровой деятельности» ни о чём.

  Права ,указанные  в этой статье имеет любое некоммерческое профессиональное объединение, созданное по закону о некоммерческих объединениях

        Настойчиво предлагаемое введение саморегулирования в сфере кадастровой деятельности с единственной и главной целью возложения экономической ответственности  за весь кадастровый недострой  ( неясные формулировки норм закона, вольное нелегитимное  толкование норм закона требующих более подробных разъяснений в виде поправок в кадастровое законодательство, в лучшем случае письмами Минэкономразвития России ,в худшем  кадастровыми чиновниками  на местах , отсутствие доступного, профессионального и справедливого механизма досудебного разрешения кадастровых споров , недостаточная эффективность контроля за деятельностью должностных лиц органов кадастрового учёта и их безнаказанность, безответственность и самоуправство,  низкое качество кадастровых сведений о границах ранее учтённых земельных участков и низкая точность опорной межевой сети)на кадастровых инженеров и их профессиональные объединения (СРО) не передавая им функции регулирования кадастровой деятельности, не переходя от административного (государственного) регулирования к институционному ( саморегулированию) это не Европейский опыт, а собственное изобретение.

          Новая дополнительная к существующей бюрократия в виде крупных административно выстроенных СРО уже озвучила свои цели: « освободить рынок кадастровых работ от недобросовестных участников ( не своих членов) и одновременно защитить порядочных представителей профессии ( стало быть своих членов, кто же примет в свои члены  непорядочных).

       Эти риски давно известны, озвучивались Российской  ассоциацией частных землемеров ещё в период разработки  Федерального закона  «О государственном  кадастре недвижимости» в 2005-2007 годах , и нашли своё подтверждение , например, в оценочной деятельности, где введённое  саморегулирование превратилось в  борьбу  оценочных объединений за рынок оценки.

     Формула регулирования , если без лукавства, проста. Если общество готово , необходимо переходить от государственного регулирования к саморегулированию с передачей соответствующих государственных полномочий, если нет , то нет.

Для введения саморегулирования в сфере кадастровой деятельности  необходимо внести в Федеральный Закон «О государственном кадастре недвижимости» статьи :   

      об участии СРО на паритетных началах в разработке нормативных актов, регулирующих кадастровую деятельность;

      об участии представителей СРО в работе аппеляционных комиссий, рассматривающих в досудебном порядке кадастровые споры, или, что ещё эффективнее, создать механизм суда  1 инстанции с участием независимых СРО и должностных лиц органа кадастрового учёта (реализация прав 4 власти – гражданского общества);

     об участии СРО  в установлении цен на выполнение кадастровых работ;

      об обязательном  страховании кадастровыми инженерами своей кадастровой деятельности ;

      об обязательном членстве кадастровых инженеров в СРО;

      об обязательном высшем специальном образовании кадастрового инженера . Такое квалификационное требование  необходимо предъявлять  также к должностному лицу органа кадастрового учёта принимающему решение о приостановлении осуществления кадастрового учёт, об отказе в осуществлении кадастрового учёта и об осуществлении кадастрового учёта.